招商引资协议法律问题浅析

        招商引资一词，对于企业来说并不陌生，近年来，为促进城市发展，提升城市综合竞争力，全国各地、各级人民政府通过招商引资的方式，吸引了较多财务状况良好、社会信誉度较高的优质企业。在满足城市规划、环境保护等条件的情况下，政府通过与企业签订招商引资协议，给予企业优惠政策的方式，吸引企业参与并帮助城市的建设发展。

        一般而言，招商引资项目特点是投资大、时间长，回报慢，同时伴随着数额较大的项目扶持资金，因此，经过双向选择所留下的企业，其形式往往是有限公司或股份公司，因此，本文为行文方便，不在企业和公司的具体区分上赘述（合伙企业即属企业的一种，但其从责任承担方式和企业各项能力上，一般无法完成招商引资项目），而统一以“企业”来涵盖实际中承接招商引资项目的公司。

        由于目前宏观环境下市场、经济的影响，实践中由于招商引资协议履行所引发的纠纷逐渐增多，出现了如下较为突出的问题：

（一）招商引资协议的法律性质存疑；

（二）部分企业未按约动工开发建设，导致项目土地闲置；

（三）政府已支付的项目扶持资金需要追缴；

（四）其他问题。

        一、招商引资协议的法律性质问题

        招商引资协议的法律性质问题，是据此发生纠纷后，面临的第一个争议问题，适用民事法律抑或是适用行政法律处理，可能导致案件出现完全不同的结果。依据2020年1月1日生效的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；（六）其他行政协议。”的规定，招商引资协议并不属于PPP协议和拆迁补偿安置协议等协议的范畴，依据该规定似乎很难认定招商引资协议即属于行政协议，且即便招商引资协议属于行政协议的范畴，从法理角度来看，除在政府承担行政管理职能义务的方面，招商引资协议的履行及适用的法律也应为民事法律。

        需要注意的是，政府承担行政管理职能，或者说政府享有行政优益权，是行政协议与民商事合同最大的不同。举例来说，在招商引资协议履行过程中，企业自签署《国有建设用地交地确认书》后，未按土地出让合同和招商引资协议所约定的时间进行开工建设，满足《闲置土地处置办法》第二条规定的条件后，项目土地则构成了闲置土地，此时，政府负有收回闲置土地的义务，且该义务并非合同义务，从《物权法》第一条的基本原则也可见一斑。细言之，政府出让土地，并非以获得土地出让金为目的，其旨在通过促进土地流转，发挥土地的效用，对土地的现状进行监管，当土地构成闲置时，及时止损进行收回。

        因此，从上述学术理论的角度来看，招商引资协议的法律性质，需进行一个法律上的切分，即其中所涉条款，部分属于民事合同条款，部分则具备行政协议性质，因此，需要针对具体情况作出具体分析。如果是协议双方简单的违约，并不涉及公共利益的保护或行政管理职能的介入，招商引资协议就完全可在《合同法》等其他民事法律的框架内进行处理；反之，则需要适用行政法律规范进行解决。

        在实务中，招商引资协议所引发的纠纷，在笔者所执业的地区范围内，是直接按照民事法律关系进行处理，此种一刀切的方式，在现行法律没有明确规定的情况下，也具备其独特的现实合理性，如果招商引资协议纠纷情况日益增多，情况愈加复杂，届时，为保证公平公正性，法院很可能会改变现有的处理方式，而采用上述针对性处理的方式。