2019年12月17日，自然资源部 、农业农村部印发的《关于设施农业用地管理有关问题的通知》规定：设施农业用地包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地。其中，作物种植设施用地包括作物生产和为生产服务的看护房、农资农机具存放场所等，以及与生产直接关联的烘干晾晒、分拣包装、保鲜存储等设施用地；畜禽水产养殖设施用地包括养殖生产及直接关联的粪污处置、检验检疫等设施用地，不包括屠宰和肉类加工场所用地等。

这个文件规定比较原则，未具体明确设施农业用地到底包括哪些作物？哪些畜禽水产？。另外就是对是否允许使用林地、园地、草地等，也未提及。需要省级出台相应具体规定。

针对在实际管理中遇到的各种问题，在实际管理中容易产生不同理解和争议。目前最新的设施农业用地政策，总体是从严从紧的政策导向，尤其是要求落实耕地“进出平衡”（2024年以后统一为占补平衡），对养殖业影响很大。另外就是大多数地方对设施农业用地的范围界定不够全面和清楚，对到底能不能使用林地、草地等缺少具体规定。主要问题一是养殖项目和涉及破坏耕作层的种植项目严禁占用永久基本农田；二是占用一般耕地的养殖项目和涉及破坏耕作层的种植项目，要落实占补平衡；三是明确了养赛鸽、赛马的附属设施用地按建设用地管理。另外，就是此前提出的由乡镇备案，必须上图入库，养殖设施允许多层建筑等。

1.严禁占用永久基本农田

2019年12月17日，自然资源部 农业农村部印发《关于设施农业用地管理有关问题的通知》，提出种植设施不破坏耕地耕作层的，可以使用永久基本农田，不需补划；破坏耕地耕作层，但由于位置关系难以避让永久基本农田的，允许使用永久基本农田但必须补划。养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。

但新政策执行还不到两年，就叫停了。2021年11月27日，自然资源部 农业农村部  国家林草局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，提出：严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。

也就是说，新上的养殖设施项目目前是严禁占用永久基本农田。此前占用永久基本农田未经补划和备案、也未上图入库的，只能先调出永久基本农田，不能调出的，只能拆除。

对在永久基本农田上新上种植业设施项目以及此前形成的种植业设施项目，判断标准为是否破坏耕作层。破坏耕作层的（比如硬化的晾洒场、管理用房等），属于禁止类；不破坏耕作层的（比如利用地表种植蔬菜的大棚等），还是可以的。

新上设施农业项目是否占用永久基本农田，以“三区三线”划定成果为依据。对划定后的永久基本农田内实际存在的养殖项目，2023年6月6日，自然资源部办公厅印发的《关于严肃开展耕地和永久基本农田划定成果核实处置工作的通知》（自然资办发【2023】25号）提出：应于2023年底前恢复或调整补划到位。

2.占用一般耕地需落实占补平衡

原来在一般耕地上搞养殖项目政策比较宽松。2019年，猪肉价格暴涨，当年9月4日，自然资源部办公厅印发《关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》，紧急调整生猪养殖用地政策，大开“绿灯”。

一是取消上限，提出不再执行附属设施用地规模不能超过15亩的规定；二是简化手续，提出养殖场（户）与乡镇政府、农村集体经济组织通过协商并签订用地协议后即可获得用地。

但猪肉价格恢复正常后，政策就变了。2021年11月27日，自然资源部、农业农村部、国家林草局印发的《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》提出：严格控制新增农村道路、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地使用一般耕地。确需使用的，应经批准并符合相关标准。

此前，对使用一般耕地要求落实耕地进出平衡，2024年实行大占补后，需要以补定补，落实耕地占补平衡。

什么是进出平衡:即除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。“进出平衡”首先在县域范围内落实，县域范围内无法落实的,在市域范围内落实;市域范围内仍无法落实的，在省域范围内统筹落实。

3.能占林地和草地吗

2019年12月16日，国家林草局发文，明确生猪养殖可以使用林地。2020年8月19日，黑龙江省林草局发文，称国家有关部门没有出台相关政策，各级林草部门不受理设施农业使用林地申请。安徽省林草局在答复群众咨询时，也称设施农业使用林地没有相关审批依据。

养殖项目到底能不能占用林地？如何办理用地手续？林草部门自己都说不清，让养殖户怎么办？（

能否占用草地？2023年10月31日，国家林草局办公室《关于农村道路、设施农业使用草原等手续办理事宜的函》（办草字〔2023〕52号）明确：依据《草原法》第三十八条规定，办理使用草原审核手续。

2023年8月28日，湖南省印发的《关于支持设施农业发展规范用地用林管理有关工作的通知》明确：畜禽养殖设施可以使用Ⅳ级保护林地和基本草原以外的草地，在符合城镇规划或乡村规划的情况下，可以使用Ⅱ级及以下保护林地。严禁在基本草原和天然林地、国家重要湿地、生态公益林中的有林地上建设规模化畜禽养殖设施。畜禽养殖设施使用林地草地，应依法办理建设项目使用林地草地审批手续。设施农业用地不得占用中央、省级资金支持的未成林造林地和尚未验收的种草改良草地。

2021年5月28日，海南省印发的《关于进一步明确设施农业等项目占用林地审批有关问题的通知》规定：设施农业项目占用林地用于工程建设的，需依法办理使用林地审批手续。

提醒：设施农业用地由乡镇备案，但涉及占用林地的，乡镇是无权备案的，应由县级林草部门审批。

4.烘干晾晒用地怎么办？

2023年5月9日，农业农村部等6部门印发《关于加快粮食产地烘干能力建设的意见》（农机发〔2023〕3号）提出：对于直接依附于作物种植主业，必须与主业同步建设，无法分割独立存在的烘干晾晒设施用地纳入设施农业用地管理；对于不直接依附于作物种植主业，可以独立存在并集中建设，提供工厂化烘干服务的烘干中心（点）纳入建设用地管理，地方加大对粮食烘干中心（点）建设用地计划指标保障力度。鼓励农村集体建设用地通过入股、租用等方式用于粮食烘干中心（点）建设。

5.蔬菜大棚按什么地类？

2023年10月8日，河北省自然资源厅 河北省农业农村厅印发《关于进一步规范蔬菜种植设施农业用地的通知》明确：蔬菜种植设施中利用各种材质建造的温室、大中小拱棚、连栋温室、连栋大棚、下挖式温室等，棚室内在耕地上直接利用地表耕作层种植蔬菜的，按照耕地管理。

湖南省最新印发的《关于支持设施农业发展规范用地用林管理有关工作的通知》也明确：直接利用耕地耕作层或其他农用地表层土壤进行粮、棉、油、糖、蔬菜等符合耕地利用优先序的农作物生产的日光温室、大棚用地，按照耕地认定。

也就是说，别管盖什么的大棚，只要是利用地表耕作层种菜（架空式不行），调查部门不能调查为设施农业用地。

6.果园能配建管理用房吗

2019年12月17日，自然资源部、农业农村部印发的《关于设施农业用地管理有关问题的通知》，只是提出了主要政策和原则性要求，具体政策规定由各省份自己制定，因此各地对设施农业用地的规定也不太一致，有的规定的比较细，有的规定的比较粗。

比如，对现实中有实际需求，而且已建成使用的果园管理用房（用于看护、堆放农具和临时存放果品等）及其他规模化非粮食作物种植，大部分省份规定都很模糊或根本没考虑这种情形。

作物种植配套设施用地的比例和面积，是与生产设施用地挂钩配套的，大部分省份都将作物生产设施用地限定在大棚和温室，还有规模化粮食生产，并没有明确规定包括果园等。但从实际出发，果园管理用房只要不用于经营或搞成“大棚房”，直接服务于农业生产，应该属于设施农业用地范围。

2020年7月21日，自然资源部办公厅印发《关于设施农业用地上图入库有关事项的通知》，附件“设施农业用地上图入库内容及格式要求”中有一段表述：5.用地总面积：指设施农业项目使用土地总面积，相应上传用地拐点坐标。其中，粮食、香蕉、茶园等农业规模化生产，仅指看护房、农资农机具存放场所等为生产服务以及与生产直接关联的设施用地总面积。单位为公顷，保留小数点后4位；坐标系采用2000国家大地坐标系（下同）。

对这段文字可以理解为，香蕉、茶园等可以配建看护房、农资农机具存放场所。那么，果园等也应该可以配建看护房、农资农机具存放场所。

有的省份对此有明确规定。

河南省《关于改进设施农业用地管理促进现代农业发展的通知》，对设施农业用地范围作出合理界定，将食用菌、中药材、茶叶、水果、花木等种植纳入设施农业用地范围。也就是可以为果园配建管理用房。

北京市《关于加强和规范设施农业用地管理的通知》明确规定：30亩以上规模化果品种植的辅助设施用地规模控制在项目总面积的2%以内，且最多不超过10亩。

最为详细具体的是湖南省印发的《关于支持设施农业发展规范用地用林管理有关工作的通知》，将作物具体要求明确为：粮、棉、油、糖、蔬菜等主要农作物以及饲草、水果、中药材、花卉、笋竹、食用菌、茶叶、烟草、油茶等。

对规定模糊的省份，可由农业农村部门认定，如果农业农村部门认为果树、药材等属于作物种植，符合设施农业用地范围，就可以办理设施农业用地手续。

7.畜禽水产具体指什么？

湖南省印发的《关于支持设施农业发展规范用地用林管理有关工作的通知》明确：畜禽水产是指提供食用农产品（肉、蛋、奶、蜜等）、药用农产品（药用蛇、蜈蚣、蟾蜍、水蛭等）以及纺织原料（皮、毛、丝等）的可养殖动物。规模化畜禽水产养殖因防疫需要实行封闭式管理的，经县级自然资源、农业农村主管部门共同认定，还可包括场内员工宿舍、食堂等必要生活配套设施用地。

养蚯蚓可以吗？江苏省自然资源厅明确答复：蚯蚓养殖项目不属于设施农业用地。

8.养赛鸽按什么用地管理？

养鸽子，分为两种，一种是肉鸽，一种是赛鸽。

养肉鸽，办理设施农业用地备案手续即可，这个没什么争议，存在争议和难以认定的是赛鸽，同类的还有赛马等。从用途看，赛鸽属于畜禽，但养殖用途主要是用于经营性比赛，所以有观点认为，赛鸽姓“商”不姓“农；从养殖用地看，赛鸽养殖场一般都是养种结合、养训结合，辅助设施占地比例较高。

此前，只有北京市出台的《关于加强和规范设施农业用地管理的通知》，将畜禽养殖设施具体细分为奶牛场、肉牛场、猪场、羊场、鸭场、鸡场和鸽场七个种类，明确规定鸽场只能养肉鸽。

2023年2月24日，自然资源部办公厅印发的《土地卫片执法图斑合法性判定规则（2023年修订）》（自然资办函〔2023〕337号）明确：对赛鸽、赛马等比赛场地及关联的办公、驯养等附属设施，应当办理建设用地审批手续。未办理的，判定为新增非农建设违法用地。

9.屋顶能铺设光伏板吗？

在不改变土地用途及地表形态情况下，养殖房屋顶上能否铺设光伏发电板取决于养殖房的建筑结构质量和权利完整状况，与之产生法律关系的相对人是养殖房所有权人。养殖房所有权人是所在用地的土地使用权人，由其依法履行合理用地的法定义务。但也要考虑以下三种情况：

（1）如果养殖房是依法占用建设用地建设的，只要双方协商一致即可，在养殖房屋顶铺设光伏发电板没有什么问题。

（2）如果养殖房是违法占用农用地建设的，养殖房建设人不享有合法权利，在清理查处违法用地时该养殖房存在随时被拆除的风险。

（3）如果养殖房是按设施农用地政策建设的，那么该养殖房应按设施农用地有关管理政策、用地协议等使用，不得改变用途；养殖房不再使用时，应当按规定或约定履行复垦义务，猪舍同样面临被拆除的风险。

10.不履行复垦义务怎么办？

土地复垦，是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。

设施农业用地不再使用的，必须恢复原用途，由县级自然资源主管部门会同农业农村主管部门对土地复垦进行管理和验收。

如果不履行土地复垦义务怎么办？

土地管理法第七十六条：违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。

土地管理法实施条例第五十六条：依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为土地复垦费的2倍以上5倍以下。

违反本条例规定，临时用地期满之日起一年内未完成复垦或者未恢复种植条件的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，依照《土地管理法》第七十六条的规定处罚，并由县级以上人民政府自然资源主管部门会同农业农村主管部门代为完成复垦或者恢复种植条件。

有的地方还通过地方立法，对设施农业用地复垦明确处罚规定。比如《河北省土地管理条例》第七十条规定： 违反本条例规定，设施农业用地不再使用后未按照规定恢复原用途的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以土地复垦费二倍以上五倍以下的罚款。

11.备案问题

此前，设施农业用地由县级自然资源部门、农业农村部门负责备案。2019年12月17日，自然资源部 农业农村部印发《关于设施农业用地管理有关问题的通知》，提出设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。

2022年2月22日，内蒙古自治区自然资源厅、农牧厅印发《关于进一步加强设施农业用地管理有关问题的通知》（内自然资字【2022】70号）。这个文件对农牧民在房前屋后自建的设施农用地项目，在用地管理方面政策比较宽松。比如提出简化备案条件和程序，实行台帐式管理；取消测绘环节，采用现状影像或草图示意等简便方式备案，备案过程中严禁向农牧民收取任何费用。对宅基地范围内的种养殖用地按宅基地管理。

为降低设施农业用地成本，2023年12月4日，广西壮族自治区自然资源厅印发的《强化乡村振兴用地保障若干措施》（桂自然资发〔2023〕62号）提出：对用地规模不超过500平方米且建筑面积不超过1000平方米的小型设施农业用地项目，鼓励各市县探索简化备案程序，有条件的县级自然资源主管部门可通过遥感影像直接生成项目用地范围坐标的方式进行备案，减轻项目报备成本。对选址在第三次全国国土调查及年度国土变更调查成果村庄用地范围（即203范围）内建设简易棚房用于设施农业的，不需要办理设施农用地手续。

另外，广西还提出探索设施农用地确权登记，规定对已依法办理设施农业用地备案手续的土地，支持探索在办理土地承包经营权或土地经营权不动产登记时，将农业设施建设用地及地上农业设施等相关信息在不动产登记簿和证书上标注记载，维护权利人合法权益。

12.上图入库问题

2020年7月，设施农业用地又有一项新规定，那就是必须“上图入库”，要求将备案设施农业用地的总面积、地块坐标、使用农用地和耕地面积等信息上图入库，并纳入自然资源“一张图”统一管理。各地在具体实施中，一般是委托第三方开展项目用地坐标勘测，那就需要收取费用，比如有的地方对15亩以下项目勘测定界测量收取1500-2000元，15亩以上收取2500元，这对规模种养殖的大户还能接受，对于一般农民来讲，也算是一笔较大的开支。

针对目前在设施农业用地上图入库方面出现的新问题，自然资源部在对十三届全国人大五次会议第6567号建议的答复中给出了一些积极回应：对于部分用地规模较小、农民个人零散养殖的设施农业用地项目，将进一步简化程序，完善上图入库政策要求。

湖南省印发的《关于支持设施农业发展规范用地用林管理有关工作的通知》规定：农户自建用地面积30平方米以下的种植养殖设施，在符合选址要求且不需办理有关审批手续的前提下，可由乡镇人民政府（街道办事处）组织调查摸底，实行台账管理，不纳入上图入库范围。

需要提醒的是：除实行台账式管理的，对此前未备案或备案后未上图入库的，都应上图入库，否则管理中不予认可。

13.地类问题

依据《土地利用现状分类(GB/T21010-2017)》，设施农用地属于一级类中的其他土地，在三大地类中属于农用地。

2020年11月17日，自然资源部办公厅印发《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》。与此前不同的是，这个用地分类将设施农用地列为一级类，名称调整为“农业设施建设用地”，其含义为：指对地表耕作层造成破坏的，为农业生产、农村生活服务的乡村道路用地、种植设施、畜禽养殖设施、水产养殖设施建设用地。在二级类中分为：乡村道路用地、种植设施建设用地、畜禽养殖设施建设用地、水产养殖设施建设用地。2023年11月22日，自然资源部印发《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》》，保持了《试行》提法。

也就是说，按照是否对耕作层造成破坏，在这个分类中，对耕作层造成破坏的，属于农业设施建设用地；不对耕作层造成破坏的，比如直接利用地表耕作层种植的温室、大棚、地膜等保温、保湿设施用地，仍然属于耕地。需要注意的，宽度不超过8米的乡村道路，在新的分类中列入了农业设施建设用地。

但目前执行的还是《第三次全国国土调查土地分类》，仍然按农用地管理。

未明确的是，涉及设施农用地的现状地类，是否依据“三调”及以后年度变更调查成果调查的地类认定？对无合法的建设用地，是否追溯原地类？

个人观点，临时用地按现状认定地类，不需要追溯原地类，这个政策上有明确。对属于三调无合法源的建设用地，如果从事设施农业项目，应该追溯原地类，与临时用地不同，设施农业用地大多数地方未明确使用期限，如果按建设用地管理，就不需要办理备案手续，应按项目管理，但在执法中需要追溯原地类。

14.年限问题

《江西省设施农业用地管理办法》规定： 设施农业用地使用年限原则上不超过10年，用地备案到期后，若需继续使用的，用地主体应重新签订用地协议并报乡镇政府（街道办事处）备案。

15.撤销问题

《江西省设施农业用地管理办法》规定： 存在以下情形之一的，应当撤销设施农业用地备案。

（一）用地备案后一年内未动工建设；

（二）用地主体存在违法违规从事非农业生产活动、且未在规定时限内整改到位的；

（三）用地主体在土地使用期限内主动申请撤销的；

（四）因规划调整、农业产业调整、土地征收等客观原因，不再实施原设施农业项目的；

（五）用地主体通过欺骗手段取得用地备案的。

16.处罚问题

从执法角度，对设施农业用地涉及的违法用地，有明确处罚依据的，一是占用永久基本农田的；二是改变设施农业用途的，即打着设施农业用地旗号从事非农建设行为的，比如厂房、大棚房等。

对占用永久基本农田的养殖项目，可以依据《基本农田保护条例》予以处罚。对占用一般耕地或未利用地，此前未备案、未上图入库的养殖项目，目前未有明确规定，也存在不同理解。

从过去规定看，2021年3月23日，自然资源部办公厅印发的《关于开展2021年卫片执法工作的通知》提出：对发现实际用途确属设施农业项目用地但没有进行备案的，要标注“未备案”，督促备案，规范管理；对于作物种植和畜禽水产养殖设施建设对耕地耕作层造成破坏的，应认定为农业设施建设用地并加强监管。对占用永久基本农田且未补划的养殖项目，判定为：“农业项目破坏耕地（基本农田）”，不按新增建设用地违法对待，在问责评估时，分子分母均不计入。

目前最新的政策依据，是2023年修订的《土地卫片执法图斑合法性判定规则》。对涉及养殖用地的两种情形列为“非粮化”违法违规用地：一是占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施的；二是未经批准或不符合相关标准占用一般耕地建设畜禽养殖、水产养殖设施的。规定：对设施农业用地的认定应依据上图入库信息，设施农业用地未按要求上图入库的，管理中不予认可。

            17. 案例分析

2022年3月，A县B镇村民李某未经批准，违法占用本村2.1亩耕地建设养殖场。该项目未落实耕地“进出平衡”，未办理设施农业备案手续。2022年3月10日，B镇政府日常巡查发现后下达《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》。2022年3月16日，当事人自行拆除违法用地上的建筑物，土地已复耕。

以上案例，这样处理合适吗？答案是有争议的。

一种观点认为：对确实属于农村道路和设施农业项目，但未办理设施农用地手续的，未上图入库，应当责令当事人限期完善设施农用地手续；拒不办理设施农用地手续的，其附属设施用地、配套设施用地中涉及改变农用地性质的部分，应当属于违法建设用地，依照《土地管理法》有关规定依法查处。

另一种观点认为：农民占用一般耕地搞养殖项目，属于农业内部结构调整，属于“非粮化”，不是“非农化”，对未备案的，应宽容处理，以补办备案手续为主，如果实施强制拆除，并无明确的法律依据。

针对这个执法难题，安徽省修订实施《土地管理法》办法时，在公开的征求意见稿中曾提出：设施农业用地应当备案而未备案的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费二倍以上五倍以下的罚款。但这条规定最后未被采纳。

设施农业用地政策调整变化是比较频繁的，各地规定也不太一样，总体看目前亮的是“红灯”，是不是以后还会变？答案是肯定的，土地政策，变是常态。