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潘熠：关于刑诉法与监察法衔接的修正

来源： 熠家直言

“对人民检察院审查起诉监察机关移送的案件、留置措施与刑事强制措施之间的衔接机制作出规定。明确...”

《刑诉法草案》第十二条内容为：

增加一条，作为第一百七十条：

“人民检察院对于监察机关移送起诉的案件，依照本法和监察法的有关规定进行审查。人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。

“对于监察机关采取留置措施的案件，人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自动解除。人民检察院应当在拘留后的十日以内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。在特殊情况下，决定的时间可以延长一日至四日。”

我们从《刑诉法草案》第十二条本身去考察，可以发现与监察法的衔接仍有两大问题没有“明确”：

1、人民检察院对于监察机关移送起诉的案件，是否需要立案？

2、人民检察院将案件退回监察机关补充调查，有什么法律后果？

以上两个问题，关乎监察权力性质的这一根本问题的界定，未来《刑事诉讼法》如果不予明确，可能导致刑事诉讼程序的运行陷入理论争议和实践操作的诸多困境。

一

检察机关应当立案

从《刑诉法草案》第十二条第一款来看，检察机关无需重新立案，只需受理移送的案件后直接审查。但笔者认为，检察机关应当立案，主要理由在于：

1、监察机关的立案程序并不是刑事立案。 

根据《宪法》第一百二十三条规定，中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。因此监察机关开展调查取证工作是履行“监察调查程序”，而非刑事诉讼程序，“调查”不是刑事诉讼法意义上的概念，《刑事诉讼法》并没有对监察机关的权力行使有任何赋权或者权力制约。在这种情况下，监察机关立案调查某起案件，即使对涉嫌职务犯罪的被调查人进行“讯问”，也并不意味着一项案件进入刑事诉讼程序。否则会出现两方面的矛盾：第一，在一个职务犯罪案件里，监察调查程序和刑事诉讼程序并行，出现了监察机关未被刑事诉讼法赋权又在从事刑事诉讼活动的矛盾；第二，《监察法》并没有对职务违法和职务犯罪案件查办程序作出明确的区分，《监察法》第二十二条规定的“留置措施”也并不意味着职务犯罪案件办案起点，也就是说，监察机关立案调查的案件可以在严重职务违法和职务犯罪中自由切换，对一个案件在整个查办过程中定位可能模糊化，如果以监察机关立案作为职务犯罪案件刑事诉讼的起点，则有失刑事案件办理的准确性、严肃性，公权力的公信力则难以稳固树立。

2、刑事诉讼程序意义上的“立案”应当覆盖所有刑事案件。   

“立案”意味着刑事诉讼程序的开端，意味着当事人向“犯罪嫌疑人”身份的转变，是国家公权力之公信力的完整体现。根据《监察法》第二十条的规定，“对涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪的被调查人，监察机关可以进行讯问，要求其如实供述涉嫌犯罪的情况。”因此，即使当事人涉嫌职务犯罪，其身份依然仅仅是“被调查人”而非“犯罪嫌疑人”，检察机关在接受监察机关的材料后进行审查并立案，正是实现当事人由被调查人向犯罪嫌疑人身份的转变，该案的刑事诉讼程序才真正开始。

3、检察机关的立案，并不仅仅关涉职务犯罪。   

根据《监察法》第三十四条第二款的规定，被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。因此，与职务犯罪相关联的其他犯罪案件，极有可能被监察机关一并调查，其他非职务犯罪的案件未经刑诉意义上的立案而直接进入刑诉程序，则可能会使作为刑事诉讼起点的“立案”这一标志性程序被弱化，也不利于公权力的公信力之稳固树立。

因此，监察机关移送的案件如果不经过检察机关的立案程序，一个刑事案件在刑事诉讼程序中就会成为无源之水、无本之木。建议将第一百七十条第一款前半部分改为：

“人民检察院对于监察机关移送起诉的案件，依照本法和监察法的有关规定立案，并进行审查。”

同时，将现行《刑事诉讼法》第一百一十条改为：

“人民法院、人民检察院或者公安机关对于移送、报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；...。”

二

检察机关退补法律后果的明确

《刑诉法草案》的条文并没有明确规定检察机关退补的法律后果。随之而来的一系列问题也亟待明确：1、当事人是否需要由“犯罪嫌疑人”再次转变为“被调查人”？2、犯罪嫌疑人是否需要由看守所再次转入留置场所？3、律师的会见权在退调期间是否能予以保障？在现行《刑事诉讼法》中，由于退补期间的换押并不涉及到犯罪嫌疑人羁押场所的更换，因此对于上述问题也没有予以明确规定。但在《监察法》实施的背景下，监察程序和刑事诉讼程序的衔接细节问题较多，而这些细节问题如果不予明确，极有可能会导致实践操作中标准不统一，甚至当事人的辩护权被变相侵犯的情况。而回答上述三个细节问题，可以从以下三个方面考察：

第一，从《刑事诉讼法》的篇章安排来看，退补程序被放置在“提起公诉”这一章，应该符合“审查起诉”环节的程序定位。

第二，调查结束并移送起诉的案件没有必要继续采取留置措施。根据《监察法》第四十五条第（四）项，“对涉嫌职务犯罪的，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉；”也就是说移送起诉的案件已经达到定罪的证明标准。而且犯罪嫌疑人已经有机会会见律师，核实卷宗内容，律师可以全面阅卷，那么以防止被调查人串供、假供、隐匿证据、销毁证据为目的的留置措施，就完全没有必要。而且进入审查起诉的案件，留置措施已经解除，调查工作已经结束，重新办理留置措施需要在监察机关重新审批、安排办案资源，反而会增加监察办案的成本。

第三，从现行《刑事诉讼法》的规定和实践操作来看，退补期间涉嫌特别重大贿赂犯罪的嫌疑人，会见权并没有受到任何限制，也没有导致任何不良的后果。而如果变更羁押场所，限制退补期间当事人的会见权，那么检察机关或监察机关则存在协调空间，在案件移送审查起诉数天后直接退补，使当事人的会见权直接被变相剥夺。

因此，在退补程序中，当事人应当仍是“犯罪嫌疑人”，不应当变更羁押场所，监察人员可以在看守所讯问室进行讯问，不应当限制犯罪嫌疑人的会见权。建议将第一百七十条第一款后半部分改为：

“人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。退回监察机关补充调查的，监察人员对犯罪嫌疑人进行讯问，应当在看守所内进行。”

同时，将退补期间换押、当事人身份认定、辩护权保障等细节问题，在相关司法解释中予以细化、明确。