摘  要

目前，中国人口老龄化问题日益严重，具有老年人口数量大、增长率快、未富先老、需要长期护理的老年人口持续增加等突出特征，这使得老年人的居住、护理、医疗保健等问题亟待解决，作为养老服务载体的养老地产迅猛发展，而养老地产土地性质和土地供给模式、运营模式、盈利模式等对养老地产业有着重要的影响。本文在土地供给理论、需求溢出理论、马斯洛需求理论相关理论、公共产品理论基础下，针对当前我国养老地产回报周期长、盈利难，社会观念的转变难，市场参与度不足，服务管理单一，相应的政策支持不足，没形成多元运营模式等突出问题，针对典型地方案例，针对案例经验进行实证分析，提出法律、财政、金融对策，指出养老地产供地过程中的风险风险因素，提出风险规避的措施，合理规避风险，并从法律、财政、金融手段来提出应对对策。满足老年人对老年服务的需求，促进社会化养老服务和老年房地产业的可持续发展，实现“老有所养、老有所乐、老有所为”的目标。

关键词：人口老龄化；养老地产；供地模式；土地政策

II

ABSTRACT

ABSTRACT

At present, China's population aging problem is increasingly serious, has a large number of elderly people and fast growth, old before rich, need long-term care of the elderly population continues to increase, prominent characteristics, such as making the elderly living, nursing, medical care and other issues to be solved, as a carrier of pension services endowment the rapid development of real estate, and the pattern of land properties and land supply endowment property of real estate enterprise financing mode, operation mode, profit model has important influence. Overflow theory based on the theory of land supply and demand theory, public goods theory, maslow's demand theory basis, in view of the current our country endowment real estate return cycle is long, difficult to profit, the concept of social change, lack of market participation, single service management, the corresponding policy support is insufficient, no such outstanding problems as form varied operation mode, in view of the typical local cases, case experience for the empirical analysis, put forward countermeasures for legal, fiscal, financial, and points out the risk in the process of pension to ChanGong risk factors, put forward the measures of risk aversion, reasonable avoid risk, and from the legal, financial, financial means to put forward countermeasures. To meet the needs of the elderly for elderly services, promote the sustainable development of socialized elderly care services and the real estate industry for the elderly, and achieve the goal of "providing for the elderly, enjoying the elderly and doing something for the elderly".

KEYWORDS: Population ageing; Endowment real estate; Land supply model; Land policy

II

广东海洋大学管理学院2019届本科生毕业论文

养老地产供地模式研究

1 绪论

1.1 研究背景

根据联合国对于人口老龄化的衡量标准，中国自2000年开始步入到老龄化社会。面对我国不断增长的养老需求，近年来，国家陆续出台了一系列政策，旨在推进养老产业的发展。积极支持公益性养老机构，鼓励民间资本建立养老机构。2019年国务院办公厅印发《关于推进养老服务发展的意见》，提出了一系列改善养老服务体系，优化养老服务供给的措施。

习近平在十九大报告中提出：“实施健康中国战略，积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”2019年政府工作报告中，李克强总理提出：“要大力发展养老特别是社区养老服务业，对在社区提供日间照料、康复护理、居住出行等服务的机构给予税费减免、资金支持、水电气热价格优惠等扶持。新建住宅区应当配备社区养老服务设施建设，加强农村养老服务设施建设，改革和完善医疗救治相结合的政策。扩大长期护理保险制度试点。”由此可见，中央在多次重要会议、多个重要文件中提出要推动养老产业的发展，高度重视社会化养老服务体系建设工作，体现了我国对养老服务事业的重视和对老年人的关怀，同时也说明了构建社会化养老服务体系切实维护老年人的合法权益具有巨大的社会意义和实践意义。

近年来，国家出台了一系列指导养老地产用地的政策文件。2014年4月17日国土资源部办公厅发布了《养老服务设施用地指导意见》的通知，对养老服务设施用地范围、土地用途和年限、土地供地政策、细化养老服务设施供地政策等方面进行了明确规范。地方各级人民政府和有关部门应当按照老年人口比例及分布情况，将养老服务设施建设纳入城乡规划和土地利用总体规划，统筹安排养老服务设施建设用地及所需物资。2019年1月《中华人民共和国老年人权益保障法》中指出公益性养老服务设施用地，可以依法使用国有划拨土地或者农民集体所有的土地。在这背景下，政策的鼓励和支持为养老地产提供了更加广阔的发展空间，随着具体规章制度的落地，养老地产用地有方向可循。

在这一背景下，以“养老+地产”为基本特征养老地产引来了发展的空间，但随之而来也面临着一系列的挑战和风险。

1.2 研究目的

我国人口老龄化日益加剧，日益严峻的养老问题亟待解决，这一趋势使我国养老地产行业面临巨大的机遇和挑战，老龄化进程的加快催生养老产业巨大需求，国民经济水平不断提高，居民开始关注生活质量和居住环境，由此带来养老地产巨大的市场空间，养老地产对土地的需求也不断增加。

本文结合我国养老地产现状，借鉴国外发达国家的先进经验和国内养老地产开发的成功案例。分析我国养老地产开发的土地供给模式和运营模式，分别进行了案例研究进行验证，全面分析各种模式的利弊，并给出养老地产发展的意见、建议，根据国情，从实际出发，提出进一步完善政策体系的观点，保障我国养老地产开发土地供给有效的开发和运行。

1.3 研究意义

1.3.1 理论意义

本文通过研究国内养老地产发展经验，分析我国养老地产行业的现有的经营模式和典型案例，构建出适合我国养老地产行业发展的可行性模式，分析养老地产在各种供地模式下的发展状况，探索适合养老地产开发的模式，以达到多方共赢格局。本文在对国内外养老地产研究的基础上，分析我国养老地产在不同供地模式下的开发模式，为进一步研究提供了依据。

1.3.2 实际意义

由于人口基数大及计划生育政策，中国成为世界上老龄化最快的国家之一，中国已进入老龄化社会，养老地产的兴起已成为必然趋势。本文通过对养老地产供地模式的研究，探索适宜的开发模式。在个人层面，公益型养老地产有序发展惠及大众，可以保障老年人的生活质量，减轻年轻人在精神和物质上的负担。在企业层面，采用适宜的开发模式开发运营养老地产，快速占领市场，获取丰厚利润。在政府层面上，养老地产一定程度上的公益性可以减轻政府养老负担，养老地产行业的发展可以拉动经济增长，推动就业，拉动消费，带来更多的财政收入，可以满足老年人同益增长的物质生活及精神生活需求，促进和谐社会的构建以及社会总体幸福水平的提升。

1.4 国内外研究发展状况

1.4.1 国外研究

纵观国内外有关养老地产的发展进程，可以发现美、英、法等发达国家经历了较长时间的老龄化发展历程， 建立了比较成熟的养老地产发展和运作模式，各国的养老模式基本上都依赖于制度。以欧洲为代表的政府包揽的福利养老模式，也大部分转向政府主导下的社会、市场多方参与的形式，以推动老年群体甚至整个社会健康可持续地发展。借鉴这些成熟经验，有利于我国建立适合本国国情的养老地产发展道路。

20世纪30年代，社会老龄化带来的经济效果已经开始引起国外研究者的注意。经过几十年的发展，养老地产的发展在国外已经形成十分成熟的体系。国外对于养老地产的商业化问题进行了大量的调查研究，尤其是在养老地产供给与需求，盈利模式、融资方式等问题上。法国B．Peter（1956）分析老龄化的因素及经济影响效果[1]。经济学家James H．Schultz（2001）在 《老年经济学》 中对老年人自身情况和社会养老保险两个方面内容进行了研究[2]。Michael Stoil(2005)在《The Plunge in Home Health Care》对于护理院的产品定位做了研究[3]。R. Ong.(2008)研究认为房屋反向抵押贷款可以相当大地改善澳大利亚老年人的经济福祉[4]。 C de Blok， B Meijboom， K Luijkx， J Schols（2009）认为养老服务实际执行的概念，以病人为导向、客户为中心、需求为导向的护理等远非为独立式老年人提供护理与服务这么简单。个人目标与特征的差异使不同老年客户之间的需求不同[5]。从国外养老地产发展模式来看，对老年人的人文关怀理念、老年社区概念值得学习借鉴。

1.4.2 国内研究

中国的养老行业发展仍处于探索阶段，存在许多问题，面临市场，融资和政策等风险。 土地供应政策仍不明朗。土地财政的存在大大降低了营利型养老地产开发市场的潜力。

养老地产是养老行业发展的重要一环，采用“养老+地产”的运作模式，是促进房地产多元发展、推动行业转型升级、促进养老体系完善的重要途径。孙秀娟（2011）指出： 老年人的养老问题涉及社会保障，社会福利，社会保障，社会稳定等方面，社会养老模式的发展是一种必然的方式，随着社会的不断发展，退休金的提高，房地产行业迎来其重要的发展机遇及挑战[6]。孔德颖(2014)认为我国养老负担较重，单纯依靠政府和民营企业的能力还不够，还需要社会力量的支持。从社会资本理论的角度探讨了构建中国养老服务体系的途径[7]。张黎（2014）以商业养老地产项目作为研究对象，分析对比国内外养老地产发展状况和形式，并针对养老地产开发项目的风险因素进行分析，试图构造出一种有效的风险评估模型，以便有效识别和规避养老地产地产项目风险[8]。郭彬（2017）根据养老地产开发和运营现状，利用平台战略，整合产业链优势资源，构建老年房地产平台生态平台。从运营优化的角度出发，提出了平台战略和生态圈理论在老年房地产中的实际应用[9]。

养老地产是一个长期项目，其运营、管理、建设具有复杂性和多样性，其中土地的取得是当中十分重要的一环。顾书桂（2012）认为在我国养老地产受土地财政和贫富差距的影响，中国商业化养老地产的发展潜力远远小于保障性养老地产[10]。王玉（2013）分析营利性养老地产用地问题，并解释了土地利用的性质和类型，指出决定养老地产项目商业模式和融资前景的因素就是养老地产的用地性质[11]。翟鹏成（2013）重点围绕土地获取模式、产业融资模式和产业运营模式三个关键维度展开比较分析，提出模式选择与制度改进建议，并在此基础上探索了我国养老地产发展模式的内在制约关系，提出了中国养老地产业发展的三种典型模式[12]。闫希成（2014）认为：国家应在政策上鼓励开发养老地产，比如在土地、税收等方面给予优惠[13]。如龚志文（2015）认为可以通过税收优惠、土地拨付、资金补贴等方式嵌入营利性机构养老供给中[14]。

在养老新模式的探索，如社区养老的研究上，叶军（2005）从老年人经济保障、生活照顾、心理关怀和权益保护四方面探讨了农村养老社区照顾模式的设计，鼓励农村养老社区照顾社会化、民营化[15]。冯晓娟（2014）指出：我国政府借鉴社区照顾模式，出台了一系列推动社区养老服务发展的政策措施，出现了很大的改善，然而，农村养老服务仍面临一系列发展问题[16]。曼云（2015）以广东省东莞市大众社会工作服务中心推出的居家养老服务项目为例，为的是整合社区综合服务中心和居家养老服务资源，积极探索农村养老的“社区照顾”模式[17]。唐健（2018）指出社会化养老是在政府主导下需要市场参与、家庭配合和社会支持等多种方式融合的新型养老方式[18]。刘挺（2018）分析了城镇化进程对农村家庭养老模式的影响[19]。

1.5 本章小结

本章简述了当前社会发展背景以及养老地产土地政策的出台情况，基于对当前社会的认知，阐述研究养老地产供地模式的目的及研究意义，结合国内外研究发展状况，为解决具体问题有更深入的理解奠定基础，更好地运用理论知识指导实践。

2 理论基础

2.1 土地供求理论

土地资源需求是指人类为了生存和发展而将土地用于各种生产和消费活动的需求。土地资源供给可以分为土地自然供给和土地经济供给。土地经济供给是指土地在自然供应及自然条件允许的范围内，在一定的时间和地区因用途收益与价格变化而形成的土地供应数量，是变化的、有弹性的。而土地资源自然供给是指在一定技术经济条件下，人类可利用的各种土地资源的数量，是相对稳定的、无弹性的。

土地特殊的供求特性，使其与一般的商品不同，既有与普通商品一样受商品供求规律的影响：一般来说，土地价格上升，则土地供给增加，而土地需求下降；土地价格下降，则土地供给减少，土地需求增加。又有与普通商品有所区别的特殊供求形式，由于土地具有不可移动性，土地价格受地理位置影响，而土地的自然供给量是相对稳定的，随着城市化的发展，土地价格将会上涨，土地的自然供应不会随之增长。因此在用地需求不断增加的情况下，会使得这类土地在市场机制的推动下处于价格高位的供求平衡。马小刚（2009）指出土地供给制度不应仅关注政府土地收益问题，也应关注土地供给效率和效益、宏观调控、政府收益分配、社会福利和社会公平等问题[20]。在这种情况下，政府进行合理的城市规划，充分利用和盘活闲置土地，提高土地利用率，土地向立体利用发展，显得尤为重要。

2.2 需求溢出理论

中国人民大学刘太刚教授近年提出了需求溢出理论，这个理论对于提升养老服务的若干问题，具有较强的解释力。需求溢出理论认为解决个人的需求溢出问题是公共管理的终极使命，人道需求、适度需求和奢侈需求是个人的需求的三个层次，人道需求是满足人们生存和基本尊严的需求，奢侈需求是个人过度享乐和炫耀的需求，而适度需求则介于人道需求与奢侈需求之间。三个层次的个人需求在正义性上依次递减。面对社会有限的资源，公共资源配置应优先保障有生存和基本尊严的人道需求，适当满足适度需求，非营利养老组织与营利型养老组织所获得的政策优惠服务，按照满足层次需求递减的原则[21]。

此外，根据需求溢出理论，个人的需求按照满足的方式可以分为两类。一是个人或家庭能够通过运用其自身资源得到满足的需求，二是个人或家庭没有办法通过自身的资源满足的需求。对于前面一种情况，称之为“非溢出”需求，而对于后面这一种情况，将这种需求称之为“溢出性”需求。基于需求溢出理论，可以将养老需求划分为溢出与未溢出两个方面，由政府、企业或非营利组织来满足。需求溢出理从需求的角度出发，为探索养老服务体系建设提供了一个需求端的视角，并且按照需求溢出的层次将私人事务与公共事务相区分，亦即从供给端也提供了一个较好的研究视角[22]。鉴于此，需求溢出理论搭建起了养老服务从需求端通到供给端的有益桥梁，对于构建完善社会养老服务体系的研究具有很强的指导性、针对性。

2.3 马斯洛需求层次理论

在心理学视角下，可以参考马斯洛需求层次理论，即人类的需求由生理需求到自我实现的需求，老年人的养老需求也能分为不同层次。这些针对老年人不同的需求层次将对于研究养老需求问题有基础性作用。

老年人在选择养老居住地时，环境与专业化护理是重要的依据。从老年人的自身需求出发来，在满足每一位长者真正养老需要的基础上，根据马斯洛需求层次理论，老年人的养老需求同样有生理需求、安全需求、归属和爱的需求、尊重的需求与自我实现的需求五个层次。（1）生理需求。随着年龄的增长，老年人在衣、食、住、行等方面的活动需要护理，很多行为都需要协助，养老地产的整体环境、餐饮服务、房间设计、活动空间和配套的护院理服务等都能很好地为老年人服务。（2）安全需求。第二层次的安全需求在老年人身上表现为人身安全和健康保障。主要从人身安全和健康保障两方面考虑：养老地产应选择在环境又没，没有土壤污染、水体污染和空气污染的地方。此外养老项目周围应有方便的就医条件，以便老人家在生病时可以及时就近就医。（3）归属和爱的需求。老年人对于爱和归属的需求十分重视，老年人处于退休状态，与社会脱轨，而子女又忙于工作，不能常伴老人身旁，老人容易感到孤独和寂寞，老年人更多追求精神上的关怀与沟通。（4）尊重的需求与自我实现的需求。“老有所学、老有所乐”是老年人更高的精神追求，自尊需求方面，老年人在很多方面已不能跟上时代的脚步，与年轻一代存在代沟，老年人更渴望与年轻人能够很好地交流，得到社会的理解与尊重。在自我实现的需求方面，多数老年人还是希望继续做一些力所能及的事情，如义工以及参加更多的康体活动等，因此养老项目应更多组织适合老年人的康乐活动，或者帮助社会的义工活动，让老年人也能有一份力，出一份力，实现自我实现的需求。从长者的需求角度出发，养老地产在开发时，按照需求层次满足不同层次的长者的个性化需求，更好地为老年人服务。

2.4 公共产品理论

社会产品分为公共产品和私人产品。早在1954年，萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中对公共产品进行了详细的研究，界定公共品是社会上每个人对某种物品进行消费，都不会导致其他人对该物品消费的减少。

黄鹤云指出：政府在公共文化服务中起主导作用，应承担组织者、出资者和管理者的角色；公益性文化机构为骨干力量，是公共文化服务的直接提供者；企业为公共文化服务的有益补充；社区、公民则为参与主体[18]。公共产品具有消费的非排他性、受益的非竞争性、效用的不可分割性的特征。市场经济中，公共产品的非排他性会使市场中的个体容易产生“搭便车”的心理而不愿意提供，为了弥补市场失灵，政府就需要承担提供公共产品的责任。具有保障性质的公益型养老地产应当属于公共产品的范畴，政府提供有效的养老公共文化产品和服务，针对社会弱势群体提供保障服务，使老年人可以公平地享受养老公共产品。

20世纪80年代英、美等西方国家开始盛行新公共管理理论，学者更多注重政府部门内部，推崇市场的作用，提出政府需要借助市场调节机制，借“无形的手”提升公共产品供给效率，政府与民间非政府组织可以提供混合公共产品，公共产品应坚持政府为主导、充分调动市场参与的模式作为供给。为社会中的老年人开展保障性服务，同时应采取结合市场化、社会化的手段来提供公共产品，具体方式包括订单购买、适当补贴、授权等方式。

2.5 本章小结

本章从土地供求理论、需求溢出理论、马斯洛需求层次理论、公共产品理论，为研究养老地产供地模式提供了理论和方法支持。土地供给是养老地产开发的基础，土地供求关系及其特征是决定土地价格交易的基础。需求溢出理论对研究不同类型的养老地产政府应该给予什么程度的扶持有重要的参考意义。马斯洛需求理论从老年人不同的需求层次分析老年人对养老服务的需求，更好地为老年人提供服务作出指导。公共产品理论，从公共物品视角分析政府和市场如何协调，最大效率地为公众提供公共物品。从理论作用机制的深入了解中，更加准确的把握养老地产发展态势提供分析基础。

3 中国人口老龄化现状与问题

3.1 中国人口老龄化现状

3.1.1 我国人口老龄化趋势

我国人口老龄化是由于计划生育导致的人口生育率降低、医疗水平的提高人均寿命延长，导致总人口中老年人数量增加、年轻人口减少，使得老年人口在总人口中所占的比例越来越大的动态增长。人口老龄化有两个含义：一是指老年人口相对增多，在总人口中所占比例不断上升的过程；二是指社会人口结构呈现老年状态，人口金字塔为收缩型，年轻人口逐渐缩小，而中老年人所占比重较大。国际通行的说法是65周岁以上的人确定为老年，按照国际标准我国早在1999年10月就正式进入老龄化时期，属于典型的“未富先老”国家。近年来，我国老年人口规模不断扩大，人口抚养负担不断加强，社会养老压力较大，人口老龄化问题亟待解决。

国家统计局在2019年2月28日公布了《2018年国民经济和社会发展统计公报》，公报显示，截止2018年底我国有24949万人年龄达到或超过60岁，占总人口比重为17.9％； 16658万人年龄65周岁以上，占我国人口总数的11.9%。在1999年10月我国就正式进入老龄化时期。2000年我国60岁以上老年人已达1．3亿，开始进入人口年龄结构老年型社会。有专家预测，到2050年，我国老龄人口将达到4．83亿，占总人口数的30％。由于我国特殊的国情，我国人口老龄化速度远超与其他发达国家，是世界上人口老龄化速度增速最快的国家之一。未来几十年，我国要面临人口老龄化所衍生的社会和经济问题，其中养老居住正是一大课题，因此养老产业的发展势在必行。

3.2 我国人口老龄化特点

我国的人口老龄化问题比其他国度显得更为严峻，具有以下特点 （一）老龄人口增速快，2000至2017年间，我国老年人口期间增加七个百分点左右，而全球平均增长比例为3%，是全球平均水平两倍以上。（二）未富先老。西方发达国家老龄化现状是先富裕再走向衰老，而我们国家情况却与之相反，尚为发展中国家就面临人口老龄化的问题，发达国家进入老龄社会时人均国内生产总值一般在人均GDP两万美元左右，而2005年，中国进入老龄化社会时，人均国内生产总值才刚刚超过一千美元，仍属于中等偏低收入国家行列，我国应对人口老龄化的经济实力和物质基础还比较薄弱。 （三）我国人口基数庞大，因此老龄人口数量非常大。2018年底我国将近2.5亿人年龄达到或超过60岁，占我国总人口的17.9％。

我国人口老龄化的三个特点，使得解决人口老龄化问题，为老年人提供合理的养老居所迫在眉睫。安顿好家中的老人是越来越多家庭需要面对的现实问题，政府和社会必须形成合力，做好扶持和鼓励养老产业发展这项工作。

3.3 我国现行养老模式

我国现行养老模式主要划分为家庭养老和社会化养老。家庭养老是指老人生活在家中，由亲人子女进行照料，这也是我国目前主要的养老模式；而社会化养老是由社会（包括市场和政府）为老人提供他们所需的养老需求以及服务，具体包括社区养老和机构养老两种模式。

3.3.1 家庭养老

家庭养老一直以来是人们传统观念中的养老模式，老年人居住在自己家中,是目前大部分老年人的选择，这种养老方式由于老年人对家庭的依恋和花费较少，老年人比较容易接受。一些生活无法自理的老人，其家庭一般会选择请护工，但是价格较高，且难以保证护工服务的专业性。分散性的家庭养老，不利于社会养老服务的专业化发展，难以集中化利用社会资源，提高社会养老资源的利用率。

3.3.2 社区养老

社区养老服务是指政府和社会力量依托社区，使老年人居住在家中，社区为老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种养老形式，这种新型养老模式是一种介于家庭养老和机构养老之间的养老发展模式。

社区养老是当前政府和社会研究的热点和焦点问题，理论界对社区养老进行了多层面的探索。唐健认为：“社区养老是通过社会养老机构而又不居住在家中对老年人进行生活照护的一种模式[23]。”朱星蓉认为：社区养老服务体系作为公共产品，地方政府应该在其中发挥主导作用，同时还要积极引导市场、社会、和家庭等发挥作用[24]。赵向红( 2015) 从政府和市场合理定位、完善法规政策保障、培育壮大老龄服务事业与产业等方面推动养老服务社会化发展[25]。

2000年2月13日，为满足迅速增长的社会化养老需求，民政部、国家计委等11个部门发布了《关于加快实现社会福利社会化的意见》，进一步明确了推进社会福利社会化的指导思想是，“在供养方式上坚持以居家为基础、以社区为依托、以社会福利机构为补充的发展方向[26］。”在2000年关于居家养老的具体政策颁布后，全国多个城市如北京、上海、大连、南京、宁波等地开始居家养老服务的研究，并取得了一定的成效。此外，村集体组织的社区养老可以为农村空巢老人提供养老服务，农村老年人居住在自己家中，可以由政府、社会和集体经济组织提供服务，更新了传统的家庭养老模式。这种养老模式使老年人在身心上，都能得到来自社会和家庭的关心和照顾，促使养老服务更加多元化，更好地从传统的家庭养老模式过渡到新的现代化养老模式。

3.3.3 机构养老

机构养老是指为老年人提供居住和生活条件的综合服务机构，为老年人提供住宿，健康，娱乐和保健活动。目前，中国的社会化老年护理服务机构主要包括养老院和养老院。由于子女的照顾压力较大、传统思想观念的改变等原因，越来越多的老年人倾向于机构养老。机构养老一般有完善的配套社区，如老年大学、医院、商圈、绿地公园等，专业化的照顾也可以免除老人与家人的后顾之忧，同时可以满足老年人的精神娱乐需求。目前，中国社会的大多数养老机构都是由政府经营，具有社会福利和公益性。 此外，以市场需求为导向的民营养老地产也开始发展起来，逐渐向专业化方向发展。

3.3.4 社会化养老利弊分析

社会化养老是当前社会发展的趋势，我国自1982年实行计划生育以来，生育率下降，独生子女家庭数量增加，加上医疗水平的进步，人民的普遍寿命延长，导致“4-2-1”人口结构的家庭增多， 这使得一个家庭照顾老人的压力变大；现代生产节奏加快，劳动强度增加，照顾老年人的负担越来越沉重；代际分离和不同的生活方式增加了家庭养老的难度。而发展社会化养老有其独特的优势：1.有利于解决目前日趋严重的老龄化问题，改善老年人的居住环境，提供更加专业化的服务，除了日常料理，还包括医疗、文化生活、康乐、临终关怀等服务，提高老年人晚年的生活水平。2.养老地产的发展能给失独老人或是无子女的老人提供养老居所，保障其安全，还能与其他老年人交流沟通，使其有良好的人际交往。3.社会化养老促进了养老地产的发展，而养老地产作为一种新型的房地产发展模式，丰富了房地产产品线，为人们居住投资提供了更多的选择，也推动了“银发经济”的发展。

但在我国的传统观念中，养儿防老、家长处于主导地位、几代同堂的思想根深蒂固。社会化养老有其弊端：1.随着年龄的增长，老年人对亲情的需求越来越强烈，大部分的老年人更愿意与子女亲人在一起，共享天伦之乐，而社会化养老一般难以满足老年人对于亲情的需求。2.社会化养老往往需要其周边有完善的医疗、康乐设施等，投资成本大，而回收周期长，风险较大。我国老年人的传统意识里，重储蓄，轻消费。老年人退休收入不高，有效需求不足是制约养老产业发展的重要因素。3.社会观念尚未转变，人们普遍的养老观念是家庭养老，而非第三方机构养老，转变社会观念需要长期的舆论引导促进观念转变。

综合社会化养老的利弊分析，养老地产在注重数量增长的同时，也要重视质量的提升，完善执业标准、加强监管力度，推进老年房地产质量升级，提高养老服务业服务水平，继续完善养老制度，完善社区养老，机构养老，医疗等养老保健制度。全面提高老年护理服务质量，满足老年人的物质需求和精神追求，提供多元化、广泛的老年护理服务。

3.4 中国人口老龄化社会问题

（1） 中国人口老龄化问题会加重中国国民负担，政府社会养老财政压力大。充足的劳动力是社会可持续健康发展的重要因素。社会生产规模的扩大将不可避免地增加对劳动力的需求。计划生育政策在21世纪初带来人口红利为改革开放带来了源源不断的动力，同时也带来后续的人口锐减问题和老龄化问题。客观上说，目前老年人的退休金是劳动人口创造的税收作为保障的，国家的养老基金压力大，巨大的养老金缺口难以填补，而且人口老龄化问题，政府并不能在短时间内可以解决的。

（2） 冲击人民心里，重储蓄轻消费观念加深，国家经济下行，出口，外贸，内需都会成问题。大部分老年人在退休后，收入减少，而子女的家庭压力也较大，出于对健康的考虑，老年人可能会通过降低老年生活质量的方式，增加储蓄以便应对不时之需。而内需减少，商品无法售出，企业就会降低生产规模、裁员，失业率的上升继而会导致消费的继续减少。

（3） 人口老龄化进程的加快，加速了对养老服务业的需求，当今社会养老服务业的供给缺口较大，不能满足社会养老需求，我国不完善、不全面的养老产业链发展面临重大挑战。由于目前市场上缺乏监管，市场上养老服务良莠不齐的情况出现，老年人的合法权益容易被损害。

（4） 养老床位紧缺。我国养老机构供给的主体是公办养老机构，其他形式的养老机构供给主体发展不充分，床位数供给量小，不能填补公办养老机构留下的供给缺口。2018年，我国养老服务机构近3万个，根据民政部相关数据显示：2018年全国养老服务床位共746.4万张，其中养老机构床位数共392.8万张；社区养老床位数353.6张，每千老年人口养老床位数不到四十张。这与发达国家床位数相比有较大差距。我国老年人对养老机构的需求有较大的缺口，养老机构床位数供给远小于需求，供需矛盾十分突出。社会亟待增加养老地产来为老年人提供养老服务。

3.5 本章小结

本章论述了中国人口老龄化趋势和特点，阐述我国现行的家庭养老、社区养老和机构养老三种养老模式，并对社会化养老进行利弊分析，传统家庭养老具有分散性的特点，不利于社会资本的集中使用，社会化养老将成为发展趋势，我国养老地产需要走资本集中而提高社会资源集约利用的现代化道路。下文在此基础上针对社会化养老的用地问题，研究寻求解决方案。

4 我国养老地产发展现状与问题

养老地产是在我国老龄化时代背景下结合养老这一社会主题和地产的商业概念所形成的，作为一种公共产品，它提供的产品具有社会性和福利性，是一种基于适应老龄化市场下的新兴地产业态。

4.1 养老地产分类

养老地产性质复杂，它具有社会福利性质，同时具有地产商业性，它不仅涵盖了最基本的居住功能，还与其他产业相结合，如旅游养老、医养结合、老年公寓等综合性养老地产。养老地产按照不同的标准，可以划分为不同的类型。

（1）按建设投资者划分，养老地产可划分为公办、民营和村集体组织建设。公办投资建设者和建设主体一般为政府，土地一般为划拨性质，产权属于政府，不可分割，不可转让，一般为福利性质的养老院、敬老院等。而民营商业型养老地产项目结合住宅、旅居、老年大学等开发的组团式养老地产项目，一般以出让方式取得土地使用权，产权可转让、抵押。村集体组织建设的养老地产建设主体为村集体，主要为集体经济组织成员服务，产权属于集体所有。

（2）按运营模式和建设主体，可以分为商业型与非营利型，商业型养老地产大型房地产公司发展商业养老地产，自身有盈利能力，如万科、绿地、保利、首创置业等，在拿地策略上，以国有土地出让的方式取得土地使用权，不能享受到国家相关的优惠政策。此类养老地产建设完成后，一般通过出售或出租等方式进行营利。这些养老地产不能享受到国家相关的优惠政策，一般房地产开发没有区别，从取得土地、建设项目、营销以及运营管理都是由房地产企业完成，以持有租赁或是出售等方式盈利，具体案例有万科随园嘉树项目，该项目土地较为特殊，为商业用地，产权期限40年，2003年至2043年为土地使用权，并且由于经过8年多的前期建设，出售时仅剩30多年的产权。随园嘉树采取销售使用权与持有租赁相结合的运营模式，并依据市场情况和项目进展不断调整运营，注重后期运营，并将为客户提供持续的养老服务作为新的利润增长点。

非营利型养老地产建设主体一般为政府，可由政府运营，或借助市场化的力量让社会主体运营，也可以民建民营，政府提供用地、财政等补贴。土地一般为划拨一般位于市中心，依托市区商业、医疗配套，政府给与一定的补贴，主要面向大众提供公共养老服务服务，作为面向大众面广的公共产品，具有满足个人最基本的人道需求的功能，提供基本的养老服务，通过收取床位费或租金的形式维持运营，政府对此类养老地产的政策倾斜最大。

4.2 我国养老地产发展特征

（1）养老地产社会需求量大，养老床位的供给明显存在着供给缺口，亟需增加多层次的有效供给。根据民政部发布的《2018年社会服务发展统计报告》，截至2017年底，年末全国共有各类提供住宿的社会服务机构3.3万个，其中养老服务机构3.0万个。社会服务床位782.4万张，其中养老服务床位746.3万张。解决当前问题，需要向市场借力，激发市场活力，需要借助社会化力量推动养老产业地产的发展，提供更多的养老床位。

（2）国家鼓励和支持养老事业发展，养老地产进入发展的快车道。2018年我国65岁以上的人口将达到16658万人，2019年4月国务院办公厅下发的《关于推进养老服务发展的意见》就特别提出要进一步加快和放宽相关市场准入制度的建设，来满足日益增长的多元化养老需求。可见，国家十分重视养老地产的发展。

（3）养老地产地区发展不平衡。目前养老项目仍集中在京津冀经济圈、长三角经济圈、珠三角经济圈、川渝经济圈等经济发达地区，这些地区的老龄化程度较高，由于经济水平较发达，较好的经济基础使得许多养老地产把投资项目集中在这些地方。

（4）投资主体多样化。目前，我国养老地产投资主体主要有三类：第一类是地产开发项目经验丰富，资本实力强大、产品开发专业化的著名地产企业，如万科、保利、绿地、远洋、绿城等。该类地产开发模式与一般地产开发相似，只是针对人群为老年人，地产建设完成后采用租赁或销售的模式，在原有的业务基础上后续为他们提供持续的养老服务获利，如万科已筹备独立运营服务团队，向提供优质的养老服务进行探索；第二类是手握长期低成本资金的保险机构，保险机构由于长期持有大规模低成本资金，适合投资于回收周期较长的养老地产行业。保险机构通过“保险+地产”的组合形式实现盈利，通过养老地产作为平台，获得投资地产的收益，同时发行理财类与长照类养老产品，获得保险类产品的收益。目前来看，这种长期投资的形式带来的收益十分可观，助力养老地产盈利模式精准化。其中，泰康人寿、中国人寿、幸福人寿、合众人寿等保险界企业都有涉及养老地产产业；第三类是上市业务复合型企业中，包括大族激光、易华录、上海三毛、金陵饭店等企业，企业的各个业务领域进入养老地产行业，这些企业养老地产在社区周边建设多功能、满足不同层次需求的老年服务设施，为养老住宅提供专业化的管理服务，运营养老地产及其周边配套服务设施以获取营利。

（5）在未来的发展中，养老社区或成主流形式。相比于养老院、老年公寓传统的机构养老模式，养老社区以其专业化、集中化的发展特征，其发展更符合现阶段我国养老地产的未来建设规划。因此，养老社区有望成为养老地产项目的主流形式。养老社区专业会、社会化的运营管理模式，有利于社会资本的集中，为老年人提供更有针对性、体验感更好地养老服务。

4.3 养老地产存在的问题

4.3.1 养老地产存在回报周期长、盈利难的特点

老龄化的危机给养老行业带来了发展机遇，养老地产涉及的上下游产业链较长，主要包括融资、土地获取、规划建设、租售管理及后期运营等价值活动[28]。政府各种激励政策的推行，各类资本源源不断涌入养老产业，养老产业已经进入了一个快速发展的时期。如划拨土地性质的养老地产由于土地不能抵押，前期假设资金压力大，资金链容易断裂。

加之养老地产并不是“一锤子买卖”，养老项目建成后还需要提供一系列的养老服务，需要管理周边的配套设施。开发商在进行养老住宅开发时使建设成本尽可能低以便于资金回笼，喜欢选择在郊区开发，因为郊区的价格相对低廉，但郊区周围配套设施较缺乏，例如医院的缺乏等，再加之一些服务设备的不完备，年轻人很排斥将父母送到诸如此类的养老社区。一些商业性质的养老地产出售率、出租率等问题也影响着养老地产的盈亏平衡问题。

4.3.2 社会观念的转变问题

在中国的传统文化中，一向有尊老敬老、赡养老人的家庭美德。随着年龄的增长，老年人更需要家人在精神上的慰藉。所以，转变社会大众传统观念是促进养老地产发展的重要环节。

4.3.3 市场参与度不足，服务管理单一

养老地产既不是简单的房地产开发，也不是纯粹的医疗保健，而是一个系统化的项目， 整合了各级投资，开发，建设，运营，医疗，保险和服务的资源。养老地产的整合为养老地产发展提供良好的基础保障。养老地产的发展涉及开发、设计、建设、运营整个产业链的再造，要想养老地产能够持续健康的发展，只有把各个环节衔接好，才能让养老地产开发慢慢成熟起来。目前社会养老机构主要公办养老机构，服务供给单一，缺乏规范和专业的管理服务。民办养老机构近几年在政策的支持下蓬勃发展，但是养老产业在我国属于摸索阶段，尚无较多的经验可以参考，小型企业由于资金问题很难进入养老市场，亟待激发市场活力。

4.3.4 相应的政策支持不足

国家出台了一系列关于支持养老的文件及规章制度，但相关的优惠政策、土地落实方案少，养老地产在开发时存在许多模糊不清的问题，具体执行缺乏相关的法律法规约束和引导。在养老地产中，获取土地的成本占投资项目的很大一部分，土地获取成本的高低直接用影响到项目的回报效率。政府对公益型养老地产在土地、政策、资金等多个方面予以扶持。而盈利型养老地产由于缺乏较大的扶持，开发成本费用较大，后期成本回收期长，导致营利型养老地产费用与公益型养老地产存在较大差异，人们对于这类型的养老地产消费欲望较低，往往会造成入住率不高，难以盈利，容易处于长期亏损的状态，使营利型养老地产的发展道路举步维艰。

我国现阶段尚未建立起统一规范的养老服务机构管理条例，也未形成养老护理法、养老土地供给等相关的法律、法规，再加上养老机构自身管理不严等原因，养老产业处于无序发展的状态。容易发生护理纠纷，严重影响养老机构的信誉。面对养老地产土地性质不明确而发生纠纷时，老年人对法律条文不熟悉，往往无法应付，投诉无门，严重损害了消费者的利益，容易打击市场对养老地产居住和投资的信心。

4.3.5 没形成多元运营模式

我国养老地产普遍没有形成多元化的运营模式。在养老地产开发中一些开发商由于对养老地产开发没有清晰的认识，对其开发与销售复杂性认识不够，对盈利模式与运营模式一知半解，仅仅按照一般住宅的经验进行开发，而忽视后续养老服务的供给，是一个长期的过程，缺乏多元化的运营模式。

4.4 本章小结

本章论述了中国人口老龄化的问题，对社会化养老进行利弊分析，在此基础上针对社会化养老研究寻求解决方案。并阐述了我国养老地产发展现状及存在的问题，这些问题的存在表明当前养老地产供地模式研究有其必要性。为了积极应对老龄化危机，各方采取措施试图解决老龄化带来的问题，客观上促进了养老行业的快速发展，纠正了行业中不足的地方。并阐述了我国养老地产发展现状及存在的问题，这些问题的存在表明当前养老地产供地模式研究有其必要性。为了积极应对老龄化危机，各方采取措施试图解决老龄化带来的问题，客观上促进了养老行业的快速发展，纠正了行业中不足的地方。

5 养老地产土地供给政策

5.1 政府支持政策

近年来，国家和地方出台了一系列指导养老地产用地的政策文件。刘挺（2018年）指出我国养老用地政策四个方面的特点:供应方式和供应主体多样；土地出让不设置任何门槛；土地利用监管严格；鼓励存量土地和房产改造[19]。2013 年 7 月 1 日起正式实行《中华人民共和国老年人权益保障法》中规定“各级人民政府和有关部门在财政、税费、土地、融资等方面采取措施，鼓励、扶持企事业单位、社会组织或者个人以新建、改建、租赁等方式兴办养老服务设施”。国土资源部也开始研究养老产业用地政策，2014年4月17日国土资源部办公厅发布了《养老服务设施用地指导意见》的通知，对养老服务设施用地范围、土地用途和年限、土地供地政策、细化养老服务设施供地政策等方面进行了明确规范。地方各级人民政府和有关部门应当按照老年人口比例及分布情况，将养老服务设施建设纳入城乡规划和土地利用总体规划，统筹安排养老服务设施建设用地及所需物资。2019年1月《中华人民共和国老年人权益保障法》中指出公益性养老服务设施用地，可以依法使用国有划拨土地或者农民集体所有的土地。

在这背景下，政策的鼓励和支持为养老地产提供了更加广阔的发展空间，随着具体规章制度的落地，养老地产用地有方向可循。

表2  地方涉及养老用地政策

表3  国家涉及养老供地的政策文件

5.2 土地供应政策

我国是社会主义国家，根据《物权法》和《土地管理法》的规定，中国的土地所有权分为国家所有制和集体所有制。其中城市的土地归国家所有，城市之外的农村土地归集体所有，由此形成了城乡分割的二元化土地所有制度。土地供应问题是当前养老地产发展所要面对的首要问题，开发养老地产、建设养老项目既可以利用国有建设用地，也可以利用集体建设用地。国有土地使用权常规获取方式包括招拍挂、协议、划拨和承租等。集体建设用地的土地使用权也可以通过入股、出租等方式获取。

5.3 养老地产土地用地性质

5.3.1 非营利型养老地产

（一）公建公营非营利性养老地产和公建民营非营利性养老地产

公建养老机构运营管理分为公营和民营两种，土地性质一般为划拨土地，《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）中明确规定：非营利性社会福利设施用地下的老年人社会福利设施属于划拨用地范围[27]。此处非营利性养老服务设施应当包括民间资本举办的非营利性养老服务机构和政府举办的养老机构的养老服务设施。2014年6月，国土资源部出台《养老服务设施用地指导意见》，经养老主管部门认定的非营利性养老服务机构的，其养老服务设施用地可采取划拨方式供地[28]。

非营利型养老地产一般位于市中心，依托市区商业、医疗配套，政府给与一定的补贴，主要面向大众提供公共养老服务服务，作为面向大众面广的公共产品，具有满足个人最基本的人道需求的功能，提供基本的养老服务，通过收取床位费或租金的形式维持运营，政府对此类养老地产的政策倾斜最大。

公建公营非营利型养老地产是我国当前养老机构的主要形式，是指养老机构的建设和运营主体均为政府，政府拥有养老机构的所有权和经营权，一般为具有福利性质的福利院、敬老院。

公建民营非营利性养老地产是指政府作为投资主体建设、购置、运营的养老机构，以部分固定资产作为投资吸引社会力量建设、约定期限后所有权归属政府所有的养老机构，以及利用国有单位培训疗养机构等其他公共服务设施改建而成的养老机构。

（二）农村集体兴办非营利性养老地产

农村集体兴办非营利性养老地产可利用农村集体建设用地，集体经济组织可以为本集体经济组织成员开发养老项目。《土地管理法》第四十三条规定，兴办包括养老服务设施在内的乡（镇）村公益事业建设的，可以使用农民集体所有的土地。国发35号文件进一步明确，要“切实加强农村养老服务”，要求“依托行政村、较大自然村，充分利用农家大院等，建设日间照料中心、托老所、老年活动站等互助性养老服务设施”；“鼓励城市资金、资产和资源投向农村养老服务”；“民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有相同的土地使用政策，可以依法适用国有划拨土地或者农民集体所有的土地[29]。”

5.3.2 营利型养老地产

营利性养老地产一般为民办民营，民建民营的营利性养老地产用地性质可以为出让土地、划拨土地或者集体建设用地。根据《养老服务设施用地》，营利性养老用地应以租赁、出让等有偿方式供地[28]。营利型养老地产可通过招标、拍卖、挂牌和协议等方式，按照市场价，取得国有土地使用权，可用商业或住宅用地，土地年限40或70年，也可租赁一定年限的土地使用权。根据养老地产的公益性质，采用划拨或集体土地，如可通过与集体经济组织合作的方式，承租集体建设用地和入股等方式建设养老地产，开发不同类型的养老地产有不同的用地性质。

5.4 养老地产供地实践

养老地产具有社会性、福利性，具有保障色彩，养老地产从2013年政策元年以来我国的用地政策上开始涉及养老设施用地，2014年出台养老服务设施用地专项政策规范。在与养老地产相关的关键政策与要素环节中，“土地供应”成为限制养老地产发展规模、经营模式及整体价值有效性的关键要素。养老地产的土地供应问题成为发展养老地产必须思考的问题，养老地产是一种特殊的综合性地产产品，养老地产注定不能像普通房地产一样只通销售获利。笔者主要从政策层面分析营利型和非营利型养老地产供地政策，分析典型实际案例，更好地指导养老地产供地方向。

5.4.1 工业用地改造养老项目

近年来随着养老地产业的发展，闲置资产改造、养老服务设施用地公开出让等热点陆续涌现，不断推动我国养老地产领域的成熟发展。在十三五期间，国家在多个行业发展规划中提出，鼓励国企、事业单位、个人利用闲置资源发展养老。在实践中利用闲置土地盘活开发养老服务项目开辟了养老地产供地的新模式。重庆市市沙坪坝区中梁镇原机械加工企业聚集地是我国政府主导型存量资产改造养老服务项目的典型模式之一，该地区机械加工业产能过剩局面严峻，导致绝大部分企业倒闭或低效运营，中梁镇因为国家清理僵尸企业行动出现大量存量土地。在国家支持养老后，当地政府对该工业厂房进行了适老化改造，充分利用自身资源与环境优势，发展旅居养老和康复养老，主要面对活力老人，建设特色养老园区。在运营模式上，中梁镇养老园区由政府统一改造建设，而将运营权交由村委会组织的村民集体手中，村集体对养老项目具体运营与管理，这种“政府建设+村民集体运营”的自给自足模式，不光服务区域内有需求的养老人群，同时面向区域外进行康养、旅居服务的接待，该模式在养老地产发展上树立了一个典型的成功案例，同时促进当地产业的转型升级。

在具体实践上，黑龙江和天津等市对闲置土地进行了清点盘查。引导市场参与闲置土地的利用，整合闲置土地资源用于养老地产的开发，符合优惠政策的，都能享有建设和运营管理的补贴，以及相应水费、水电气费用的减免。利用闲置土地建设养老地产一方面提高了土地利用率，闲置土地资源避免浪费，另一方面，闲置土地周边的配套设施一般比较完善，是过去的生活区、工作区，交通便利，排水、通电等基础设施完善，可将这些额外的闲置资源重新转化利用起来。与一般直接拿地的养老地产对比，闲置土地有其得天独厚的优势。

利用闲置土地发展养老地产，整合难度较大，需要统筹协调解决相关问题。政府部门可以通过购买服务的形式让市场注入专业、高效的力量，简政放权，简化报批审核手续，加快行政效率，加大政务公开，引入监管制度，以促进闲置土地的优化利用，同时为养老地产的土地问题提供保障。

5.4.2 土地市场出让模式

营利型养老地产在供地模式上与一般地产无异，通过国有土地出让的方式，取得一定年限的土地使用权，只是养老地产的针对对象为老年人，同时提供养老服务。乌镇雅园运用住宅开发的经验进行运营，从本质上讲，这与一般的房地产项目是一样的。通过招标、拍卖、挂牌等公开出让方式取得土地，开发建设房地产项目，是开发产品内容为养老地产和市场销售对象为老年住户。养老住宅土地使用年限是40年或70年，从老年人家庭的角度来看，这种购买老年人住房所有权的模式反映了老人希望留在家中养老的想法，顺应了许多老年人在自己家中享受晚年的愿望，还满足了老年人的希望房地产可以升值的需求。但是从另一方面来说，这个模型相当于一次性交易，如果开发商为了增加利润制定了比较高的价格，将增加老年人的经济负担；办理登记手续后，可能会发现项目预先计划的水平不符合标准，如果有些相关配套设施不完整，提供的服务功能不能满足需要需求，购买者将很难得到满意的解决方案。此外，这种模式并不能保证居住者是老年人，可能会存在炒养老地产的群体进入。未来，产权由于可以继承将使会使更多的年轻人和老年人共同生活。

对于开发商来说，这种以老年住宅概念出售房屋产权方式具有投资风险小，短期投资回报率高，能较快给开发商带来利润和现金流，达到快速回笼资金提高资金周转实现滚动开发目地的优点。但是这种开发模式在土地使用权的取得上，无法享受政府的土地优惠政策，土地取得费用较高。而且，这种运营模式的利润获取方式单一，开发商在把产权出售后不能享受到养老地产项目的升值，也不能通过出租运营等方式获取长期受益。并且养老地产后期服务管理难度加大，不能保证周边配套设施的平稳发展。

5.4.3 集体出租、入股模式

《养老服务设施用地指导意见》中指出：农村集体经济组织可以依法使用集体土地，为集体经济组织成员设立非营利性养老服务设施；民间资本和政府出资养老机构组织的非营利性养老机构，可以依法使用农民集体所有的土地，这其中就包括农村集体建设用地的出租和土地入股两种情况。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有相同的土地使用政策，可以依法使用农村集体土地。在地方政策上，深圳市在2015年公布《深圳市养老服务设施用地供应暂行办法》规定尚未尚未征地补偿手续且规划为机构养老设施用地，可以采取招拍挂方式公开出让土地使用权。所得收益的50%纳入市国土基金，50%归原农村集体经济组织继受单位[30]。这些政策鼓励和支持农村集体土地进行养老地产的开发，是养老地产用地的在政策和实践上的新探索。

这表明，集体经济组织在举办非营利性养老机构时，可以依法利用农村集体建设用地，为本集体经济组织内部成员兴办非营利性养老服务设施，早在2005 年，浙江是陈岙村村支部委员会和村民自治委员会着手老人公寓建设事宜。在一起，陈岙村老人公寓由于土地性质为农村集体建设用地，用地须为本集体经济组织成员服务。该养老公寓具有福利性质，是非营利性养老地产，老人公寓的土地使用权、房产权归村集体所有，土地性质为农村集体建设用地，老人集体生活老人居住老人公寓中的每套房屋，村委会将每年收取150元的管理费用，不做盈利用途，仅用作房屋的维护。类似的例子还有太申祥和园养老中心，采用租赁集体土地的方式，建设养老项目。国家鼓励非营利性质的社会福利设施，因此这类型养老地产，国家会给予一定的补贴。

开发商也可以与经济组织合作开发养老地产，由于政策的限制，虽然并不能完全获得地上物的所有权，但可以通过合资合作的方式（如承租、入股）与集体经济组织共同拥有地上物产权。这类型的养老地产显著特点为所有权和经营权分离，由政府补贴，向集体租赁土地，建设养老项目，如如河南焦作市武陟县的“农村幸福院”是典型的养老试点，是村民集体组织与慈善机构合作的方式和办理养老机构，该慈善机构在集体经济组织的同意下使用村里闲置的土地，土地的用地性质为农村集体建设用地。村集体让养老机构无偿使用，慈善机构投入一定的资本，政府给予一部分的补助，村集体以土地出资的形式运营该养老地产。这样在农村开发养老地产，项目地址环境较好，空气清新，较少污染，适宜居住。同时，有利于村民增加收入，促进城乡一体化，实现农村振兴的愿景。但也存在一定的局限性，集体土地性质不清，目前只能以为本集体经济组织中成员服务的原则来兴办非营利性养老机构，由于农村地区位置一般比较偏僻，因此周边配套设施不完善且规模受到限制。

5.4.4 土地划拨模式

目前非营利性养老用地供应方式以划拨为主，2019年4月国务院办公厅发布《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》中明确提出要完善养老服务设施供地政策。举办非营利性养老服务机构，可凭登记机关发给的社会服务机构登记证书和其他法定材料申请划拨供地，自然资源、民政部门要积极协调落实划拨用地政策[31]。杭州金色年华养老地产项目属于典型的划拨用地养老地产项目，该地产属于民营公助的养老地产，在土地使用上得到政府的扶持，为划拨性质的土地，支付了土地拆迁、补偿等土地取得费用，不需要缴纳土地使用金。项目所在地址交通便利，周边有医院、图书馆、老年电大，超市、国家森林公园等，环境优美，适宜养老。但由于该地产项目土地性质为划拨土地无法出售，因此以持有型养老地产模式运营，但是前期利润较低，企业资金回笼较慢，该项目运营风险较大。

此外，根据《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》中指出鼓励将政府投资举办的养老机构，产权明确的情况下，通过公开招投标，以承包、联营、合资、合作等方式，交由社会力量来运营，实现运行机制市场化。北京汇晨老年公寓是公建民营型养老地产的典型案例，北京汇晨老年公寓北京政府出资建设，下属于北京市民政局，汇晨老年公寓建设完成后，在社会上进行公开招投标，由北京汇晨阳光投资管理有限公司中标后进行管理运营，该养老地产项目的土地属于划拨用地，因此不能出售，只能以租赁的形式维持运营。公建民营型养老地产不仅能在土地上享有划拨的优惠政策，还能通过委托经营的方式，获得养老地产的经营权，养老机构由政府出资兴建，一定程度上解决了划拨土地不能抵押，养老地产前期开发、建设成本较大的难题。

表4  养老供地模式对比

案例

用地

盈利方式

特点

重庆市中梁镇养老园区

利用闲置工业用地改造养老项目

“政府建设+村民集体运营”的自给自足模式

政府主导型存量资产改造养老服务项目，除了利用闲置土地建设养老地产，还可将额外的闲置资源重新转化利用

乌镇雅园

市场公开出让

出售

通过市场化取得国有土地使用权，无法享受土地优惠政策。产权明确，可转让产权。

陈岙村老人公寓

集体建设用地

村集体进行建设，老人入住公寓收取一定的费用，用做房屋的管理费用，不做盈利用途

土地使用权、房产权归村集体所有，为本集体经济组织成员服务

太申祥和园养老中心

租赁集体土地

政府给予一定的补贴，对入住老人收取一定的资金

国家补贴一定资金，用于鼓励非营利型养老服务设施

河南焦作“农村幸福院”

集体建设用地

合资合作方式经营，村集体以土地出资，慈善机构投入一定的资本，政府给予补贴的模式运营

只能发展非营利型养老地产，所有权和经营权分离

北京汇晨老年公寓

划拨土地

公建民营型养老地产，政府出资兴建，社会组织中标后进行管理运营

企业获得养老地产的经营权，不需要拿地成本和建设成本，解决养老地产前期开发、建设成本较大的经营难题

5.5 供地政策及使用限制

养老地产在土地供给模式上可选择国有土地或集体土地。其中，国有土地使用权获取有划拨、协议出让、招标、拍卖、挂牌等方式。不同的土地供给模式会给养老地产项目开发带来不同的限制和约束。

采用国有土地划拨的养老地产，只能用于非营利养老地产，土地使用者缴纳补偿、安置等费用后可使用，不需要土地出让金，无土地使用期限限制。但是划拨土地获取困难，手续复杂，只能在法律和行政法规规定的用途，未经许可不得用于转让、出租和抵押等经营活动。

采用国有土地土地出让方式获得土地使用权开发养老地产，土地价格相对较高，但范围较广，土地使用权容易获得，土地性质明确，养老地产开发一般是住宅用地或商业用地，年限为70年或40年，不易产生产权纠纷，易转让、出租、抵押。但是市场化的竞价模式往往会推高地价，使得养老地产开发资金压力较大，后期资金回笼难。

农村集体建设用地进行养老地产开发，具有低价低，获取成本低，供应量大的特点。但是农村集体建设用地的使用有很多限制：农村相关土地制度的不完善，加之城市土地获取困难，养老小产权房出现，这类地产土地性质不清，购房者无法获得房产证，消费者权益无法保障。此外，农村所处位置一般比较偏僻，周边配套设施不完善，医院、超市、公园等公共设施距离较远，交通不便，老年人出行和看病可能会造成不便。

表5  养老地产不同供地模式比较

产权所有

取得方式

优点

缺点

国有土地

划拨

土地使用者缴纳补偿、安置等费用后可使用，不需要土地出让金，无土地使用期限限制

获取困难，手续复杂，只能在法律和行政法规规定的用途，未经许可不得用于转让、出租和抵押等经营活动，只能用于非营利型养老地产

出让

土地价格获取成本较高，适用范围广，土地性质明确，不易产生产权纠纷，易转让、出租、抵押，前期可以缓解养老地产开发建设压力。养老地产建设完成后可以出售方式快速回笼资金

不同土地用途性质有使用年限限制，竞价模式易推高价格，土地获取成本高，养老地产开发前期资金压力较大

集体土地

集体建设用地

地价低，获取成本较低，供应量大，养老地产与社会组织合资经营，可为农村集体组织带来租赁收入，促进乡村养老服务事业的发展

土地性质不清，位置一般较偏，周边配套设施不完善，只有经营权没有所有权，养老地产不可出售

5.6 本章小结

本章从政府对养老地产土地供给的支持政策、土地供应政策总结基础上，界定了非营利型养老地产和营利型养老地产土地用地性质，并从养老地产供地各地实践中探索养老地产用地模式，进而论述各种养老用地的特点和限制，为养老地产的开发实践提供经验借鉴。

6 供地风险规避及对策

6.1 供地风险因素

（1） 养老地产在供地过程中缺乏具体的用地规范，在用地上相关的法律法规并不完善，有的开发商借法律的空子，借养老地产之名“圈地”发展商业地产项目，扰乱了行业正常发展。

（2）存量资源改造政策有待细化当前国土部门和民政部门为利用存量资源发展养老产业提供了政策支持，但在企业实际改造过程中仍存在较多难点。最为明显的是消防审批问题，公安消防部门对存量建筑改造而成的养老机构进行消防审批时没有直接的相关依据，审批认定耗时较长。企业往往取得民政部门的相关许可后消防审批无法通过。

（3）利用农村集体建设土地建设养老地产在政策上仍有限制。《养老服务设施用地指导意见》等政策中明确民间资本举办的非营利性机构可以依法使用农民集体所有的土地[28]。若集体土地只能用于非营利性养老项目，农村集体经济组织很难与市场组织联合经营，不利于农村养老地产发展和农村建设用地的盘活利用。

6.2 供地风险规避

（1）政府应当肩负好市场“指导者”的角色和责任，应当对养老产业链的健康发展制定远景的计划，需要给予政策扶持的范围，保障养老地产土地优先供应。应加快制定明确且具有针对性可实行的相关法律，对于养老设施用地的供给，限制准入门槛开发条件，对打着开发养老地产的旗号拿地开发商业地产项目的企业，纳入黑名单并惩罚，并纳入大数据系统，对该类企业针对性监督并责令整改。使取得土地的房地产在开发时提供养老服务有关的产品，让养老地产开发有法可依，避免市场化过度竞争，导致市场上的养老产品良莠不齐。

（2）细化存量土地和房产改造为养老地产的细则，简化与各部门的审批手续，优先审批闲置土地资源改造为养老地产的项目，优先审批符合规范的养老地产项目，建立电子政务平台，提高审批效率。

（3）适当放宽集体建设用地举办营利性养老机构，引入市场的力量，提高农村集体经济组织的积极性，充分盘活存量建设用地。在成功试点的条件下，建议政策明确营利性养老机构也可以使用农民集体所有的建设用地。参照集体建设用地建设租赁房屋试点方案，选择一些养老金需求较大的城市开展试点项目，鼓励农村集体经济组织以土地使用权入股、联营的方式，与其他市场主体联合开发建设养老项目。

（4）政府需要区分福利性养老和市场化养老的界限，完善政府提供的基础性保障性养老服务体系的功能。政府为主导的公益型养老地产与养老地产业提供的市场化养老服务共同构成我国养老事业的服务供给，政策的完全偏向公益性养老地产会对市场化养老地产有序发展造成不利影响。由于养老地产业兼具社会福利性和产业经济性，政府需要从优惠倾斜、税收政策、用地供给、财政补助等方面提供系统有力的支持，对公益型养老地产及营利型养老地产发展给予有差别的补助。

（6）监管好养老产业市场主体的行为，对于市场中损害消费者权益或不符合规范的个人或企业必须严厉惩罚，建立社会养老需求服务体系，加快养老产业专业人员的培养，鼓励高校开设相关养老服务专业，为老年人提供专业化服务。政府主导的福利型养老地产，应借助市场的力量，采用政府购买型服务的形式，使企业参与竞争，提高养老地产服务质量，保障养老产业链高效有序的发展。

6.3 应对对策

6.3.1 法律手段

放宽农村集体土地的使用范围，盘活闲置土地，简化程序，释放农村土地，允许农村集体经营性建设用地入市，在相关法律法规范围内，允许村集体在农民自愿前提下将农村集体建设用地市场化经营，为农民增加收入，顺应乡村振兴的时代号召；同时，为养老地产用地上提供更多的选择，促进城乡一体化的发展。加快养老地产用地政策的完善，出台适合于实践、有针对性的法律法规，让养老地产用地有法可依，维护良好的养老地产发展环境。

6.3.2 财政手段

朱幼棣（2014 年）提出提供农村养老制度保障，要尽快建立中央基本养老金制度，省、县级地方基本养老金制度，地方基本养老金基金制度。要完善城乡基本养老保险制度、基本医疗保险制度、老年护理保险制度和社会救助制度等老年人社会保障制度，提供养老制度保障。政府应不断提高农村养老金，制定独生子女和双女孩家庭的养老补助标准[32]。财政是养老服务持续健康发展的重要保障，提高退休老年人的退休金，提高老年人的可支配配收入，为退出社会劳动群体的老年人给予适当的扶持与帮助，要引导多种形式养老发展方式，如农村养老、合作社养老、机构养老等，鼓励公众组织养老服务义工团队，形成高端与大众消费全覆盖的多元化养老服务体系，使不同阶层的老年人都能获得满意的养老服务。促进人们向社会化养老观念转变，让更多老年人有经济实力选择社会化养老服务，选择社会化养老，促进我国养老地产发展的同时，减轻年轻人的精神和物质负担。

给养老地产开发土地税给予减免税收的优惠，地价上给予减免优惠，土地出让金金额适度减少，降低门槛，营利型和非营利型养老机构应享受有差别的优惠政策，而非仅有非营利型养老地产享受优惠政策，鼓励更多的社会力量进入养老产业。

6.3.3 金融手段

养老地产在土地获取成本较大，资金链容易断裂导致项目“烂尾”，因此一些中小型企业往往不敢进入养老地产的开发，市场上实例雄厚的房产企业在养老地产这个领域占据主导地位，面对中小型企业开发养老地产面临着融资难、融资贵、融资慢、资金不足等问题，金融机构为养老服务业提供信贷支持有利于解决这一难题。政府可设立企业银行贷款风险补偿资金，用于对银行业机构为养老地产开发商放贷形成的符合规定条件的不良贷款给予风险补偿，在政府的资金担保下，银行对缺乏资金但具备开发养老地产的企业提供放松性贷款，降低利率，放宽还款期限。

多渠道吸收市场资金，筹措资金走向社会化模式，如社会资本注入、合作经营、基金等。利用养老基金投资养老地产，培育并吸引高素质人才进行运营管理，一定程度上解决养老地产开发过程中的资金压力，同时为投资方带来稳健的收益。鼓励保险手握长期低成本资金的保险机构进入养老地产开发，延长养老产业链，促进经济良性循环。

6.4 本章小结

本章从指出养老地产供地过程中的风险风险因素，提出风险规避的措施，合理规避风险，并从法律、财政、金融手段来提出应对对策，提出解决方案，促进养老地产供地模式的管理和优化，以促进我国养老产业的不断发展，实现“老有所依、老有所养”，让更多的老年人共享经济社会发展成果。

7 结论与展望

7.1 研究结论

当前人口老龄化加速，社会中空巢老人和失能老人不断增加，并随着生活水平的提高，老年人对社会养老服务需求不断增加，养老模式逐渐走向多元化和融合化，土地供给作为养老地产的基础，也应该走向多元化。企业在养老地产项目上投入的成本过高不利于解决社会养老难题，解决土地高成本问题是拓宽养老发展空间的基础。

养老地产应该在集体建设用地上进行更加积极的探索，采用试点方案让营利型养老地产依法使用集体建设用地，与市场主体联合运营养老地产，将成功的方案推向全国。养老地产供地模式应根据营利性、非营利性给予差别化的土地优惠政策养老地产用地可采取租赁、出让等有偿方式和划拨方式外，可以地方根据实际情况，鼓励存量闲置土地和房产改造，重新利用闲置资源，适当开放入市，细化闲置土地改造政策，合理运营。

随着社会的进步与实践的检验，不同的养老地产土地供给模式会出现多种典型，因为养老模式要适应不同的实际情况，不同的实际情况也会促进养老地产的供地模式不断拓展和更新。逐步探索出营利型养老地产向农村集体土地入股、承租等方式获得土地使用权。完善土地的供应政策将各类养老服务设施用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地的计划，合理安排用地的需求，是适应我国的老年化进程的必然要求。

7.2 本文创新点

本文从政策和实践层面探索我国养老地产供地的新模式，探索利用集体用地、存量土地、划拨土地的供地新模式，选择不同的运营合作方式发展养老项目，整合土地资源。无论从政策层面还是实践层面，都证明供地模式是非常具有可行性的。

7.3 研究不足与展望

我国养老地产发展仍处于初期阶段，各地实践案例较少，本文缺乏定量的数据和实证模型检验。总而言之，养老地产供地模式的研究是涉及面广和实操性较强的工作，本文从养老用地政策层面、和各地先行案例进行了初步探索，但探索本身及结果都面临着很多新的问题需要解决，这也为养老地产业供地模式的研究提出了新的课题。

在政策层面上，国家对养老地产业发展的政策支持力度进一步加大，出台的政策包含明确养老地产业发展方向、实现土地有效供给、激活市场参与主体、加大金融支持力度、智慧养老等方面，养老地已经开始迈向发展的快车道，前景一片大好。在不久的将来，随着我国人口老龄化进程的推进，社会养老与消费观念的转变，政府政策制度的改革与落实，以及企业的探索创新与实践，我国养老地产业及土地供给模式将会呈现出全新的发展格局，实现健康和可持续的发展，为我国经济增长和老龄事业做出贡献，期待未来在理论的指导与实践的不断摸索下，养老地产供地能达到理论与实践的最佳平衡。

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