中国工商银行股份有限公司****支行涉嫌利用格式合同等方式强迫消费者接受不公平条件侵犯消费者合法权益行为的调查终结报告

[案件由来]

我局根据2012年8 月22日**省工商局整顿和规范市场经济秩序工作领导小组办公室<督办函>第20号下发的通知，对含中国工商银行股份有限公司**分行（以下简称工行**分行）在内的商业银行在与房屋抵押人（以下简称借款人）共同申请办理房屋他项权证时，本应由各商业银行缴纳的房屋（他项权）登记费，各商业银行滥用特许从事金融业务的经营优势，通过格式合同形式“约定”由借款人承担的行为进行了调查。经查，工行**分行存在利用特许从事金融业务的经营优势，利用格式合同转嫁费用给消费者，侵害消费者权益的行为，该行为违反了《中华人民共和国消费者权益保护法》、《**省实施<中华人民共和国消费者权益保护法>办法》等法律法规之规定，我局于2013年4月9日向工行**分行送达了“**市工商行政管理局责令改正通知书（**市工商公责字[2013]01号）”，责令工行**分行立即改正上述违法行为。结合2014年5月14日前，有消费者向我局反映工行**分行部分支行仍存在上述行为，我局下达责令改正通知书之后工行**分行的支行是否改正到位进行了检查。我们抽查了工行 进行调查，发现仍涉嫌存在上述行为。经分管局长批准，于2014年5月14日立案，指定**、**负责调查，现该案已经调查终结。报告如下：

一、当事人的基本情况

二、违法事实

经调查，2013年4月9日前，当事人在办理个人消费贷款中，其中以房屋作抵押的借贷，在与消费者（借款人）签订事先印制、统一格式的《个人借款/担保合同》（2010版）或《个人借款最高额抵押合同》（2010版），其中，《个人借款/担保合同》（2010版）第十七条第一款规定“订立和履行本合同所需的登记、公证、评估等费用，……等所有费用由借款人承担”、《个人借款最高额抵押合同》（2010版）第九条规定“抵押人承诺9.7承担订立和履行本合同所产生的各项费用，包括但不限于律师、保险鉴定、评估、登记、过户及其他有关费用；”。在进行房屋抵押登记中，**市房地产管理局收取的房屋他项权“登记费”（住宅登记费为80元/宗；商铺登记费550元/宗）本应由银行承担，而当事人要求消费者缴纳。当事人的行为违反了国家发展改革委、财政部《关于规范房屋登记费计费方式和收费标准等有关问题的通知》（发改价格[2008]924号）第五条，《房屋登记办法》第十二条、第二十五条，《中华人民共和国消费者权益保护法》第四条、第二十四条，《**省实施<中华人民共和国消费者权益保护法>办法 》第七条第(六)项，国家工商行政管理总局《合同违法行为监督处理办法》第九条第（五）项、第十条第（三）项的规定，构成了利用格式合同侵犯消费者（房屋抵押登记消费贷款的借款人）合法权益违法行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条，《中华人民共和国消费者权益保护法》第二十四条、第五十条第（九）项，《**省实施<中华人民共和国消费者权益保护法>办法》第十一条第(四)项，国家工商行政管理总局《合同违法行为监督处理办法》第十二条的规定，为此我局于2013年4月9日向工行**分行送达了“**市工商行政管理局责令改正通知书（**市工商公责字[2013]01号）”，责令工行**分行立即改正侵犯消费者合法权益违法行为。

在中国工商银行总行2012年10月24日出台的 “关于规范房屋和贵金属抵质押登记费用的通知”（工银办发[2012]878号）文件中明确规定工商银行与客户或抵押人共同申请办理房屋抵押权登记（包括抵押登记、预告登记）时，应全额承担抵押登记费。工商银行总行已对《抵押合同》《最高额抵押合同》等涉及抵押登记的格式合同文本作出调整，抵押登记费用承担的合同约定修改为：“登记费用由抵押人承担，相关法律法规另有规定的除外”。工行**分行在2013年5月2日下发的“关于做好个人房屋抵押登记收费的整改通知”（工银**办发[2013]68号），要求其下属各行纠正上述行为，并由工行**分行承担房屋抵押登记费。从消费者投诉和我局检查中发现，**市房地产管理局开出的**省政府非税收入票据，明确写明房屋抵押他项权证登记费付款人是“中国工商银行股份有限公司**三清支行”，该费用实际仍由房屋抵押消费贷款借款人支付。

根据国家发展和改革委员会、财政部《关于规范房屋登记费计费方式和收费标准等有关问题的通知》（发改价格[2008]924号），实施时间为2008年5月1日，该通知第五条“房屋登记费向申请人收取。但按规定需由当事人双方共同申请的，只能向登记为房屋权利人的一方收取”，据此规定，当事人与消费者分别以抵押权人和抵押人的身份向**市房地产管理局共同申请办理房屋抵押登记，并且《房屋他项权证》明确载明当事人为“房屋他项权利人”，当事人应为房屋他项权登记费的承担人，当事人行为侵害了消费者的合法权益。

根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款“……前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”的规定，经查工行**分行，当事人在2008年5月1日至2014年5月14日期间，当事人在办理个人消费贷款中以房屋抵押他项权利登记证书共计2189笔。其中，个人住房购置贷款（用住宅抵押）他项权利证书1612笔、其他消费贷款他项权利证书577笔。都按每笔80元共计175120元。当事人2013年4月1日至2014年6月13日止共计办理个人消费贷款以房屋抵押他项权利登记证书共计381笔（其中应缴550元的计45笔，应缴80元的共336笔），减去2014年5月14日前，当事人已支付消费者个人他项权登记费2830元，2013年4月1日至2014年6月13日消费者实际被转嫁费用为48800元。

上述事实，有下列证据为证：

1、当事人的营业执照一份，证明当事人主体资格；

2、借款合同复印件，证明当事人利用格式合同“约定”转嫁费用的事实；

3、**分行及当事人提供的其他证据材料，证明当事人实施了转嫁费用的事实。

三、案件性质。

当事人转嫁本应由其承担的个人房屋抵押消费贷款他项权证费用，违反了《中华人民共和国消费者权益保护法》第十六条“ 经营者向消费者提供商品或者服务，应当依照本法和其他有关法律、法规的规定履行义务。经营者和消费者有约定的，应当按照约定履行义务，但双方的约定不得违背法律、法规的规定。经营者向消费者提供商品或者服务，应当恪守社会公德，诚信经营，保障消费者的合法权益；不得设定不公平、不合理的交易条件，不得强制交易。”、第二十六条第二款、第三款“经营者不得以格式条款、通知、声明、店堂告示等方式，作出排除或者限制消费者权利、减轻或者免除经营者责任、加重消费者责任等对消费者不公平、不合理的规定，不得利用格式条款并借助技术手段强制交易。格式条款、通知、声明、店堂告示等含有前款所列内容的，其内容无效。”、《**省实施<中华人民共和国消费者权益保护法>办法》第七条第（六）项“经营者除应当履行《消费者权益保护法》和其他有关法律、法规规定的义务外，还必须遵守下列规定：……。(六)遵守公平、自愿原则，不得违背消费者意愿强行销售、强行服务或者强迫消费者接受不公平条件。”之规定，构成利用格式合同等方式强迫消费者接受不公平条件侵犯消费者合法权益行为。理由如下：

1、根据《中华人民共和国消费者权益保护法》第十六条第二十六条第二款、第三款及《中华人民共和国合同法》第三十九条第一款“采用格式条款订立合同的，提供格式条款的一方应当遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务，并采取合理的方式提请对方注意免除或者限制其责任的条款，按照对方的要求，对该条款予以说明。”、该法第五十二条第（五）项 “有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”的规定。当事人在2013年4月9日我局送达“责令改正通知书”之前，采用格式合同强迫消费者接受他项权证登记费由借款人缴纳不公平条件行为与上述规定不符，是当事人为借款人违法设定的债务义务，是没有法律依据侵犯消费者合法权益的违法行为。

   2、《中华人民共和国物权法》第一百七十九条、《中华人民共和国担保法》第三十三条“……。前款规定的债务人或者第三人为抵押人，债权人为抵押权人，提供担保的财产为抵押财产。”、国家发展和改革委员会、财政部《关于规范房屋登记费计费方式和收费标准等有关问题的通知》（发改价格[2008]924号）第五条规定，当事人与消费者分别以抵押权人和抵押人的身份向**市房地产管理局共同申请办理房屋抵押登记，并且《房屋他项权证》明确载明当事人为“房屋他项权利人”，因此，当事人应为房屋他项权登记费的承担人，而将此项费用转嫁给消费者承担的行为是侵害消费者合法权益的违法行为。

3、根据《中华人民共和国民法通则》第七十二条“财产所有权的取得，不得违反法律规定。……。”、第九十二条“没有合法根据， 取得不当利益，造成他人损失的，应当将取得的不当利益返还受损失的人。”第九十二条释义：“不当得利是引起法定之债发生原因的一种,在性质上属于民事法律事实中的事件。不当得利的构成要件是：(1)一方获得利益。获得利益包括两种情况:一是财产的积极增加,即权利的增强或义务的消灭,使财产范围扩大；二是财产消极的增加,指当事人的财产本应减少却因一定事实而未减少。(2)他方受到损失。损失, 包括现有财产利益的减少,即积极损失和财产利益应当增加而未增加，即消极损失。(3)获得利益与受损失之间存在因果关系。(4)无合法根据。具体而言，不当得利在民法中产生的情况包括履行不存在的债务所引起的不当得利。”。当事人转嫁的费用，事实上减少了当事人从事以房屋作抵押借贷经营活动的成本，相应的增加了当事人的经营利润，其转嫁的费用，为不当得利。当事人该不当得利依法赋予返还借款人的义务。

4、当事人2014年5月14日提供给我局说明称：“办理流程，先由开发商向购房户预收他项权证登记费80元，再由开发商交房产管理局，再由开发商收集抵押登记费的收据，交给我行，然后我行支付抵押登记费直接汇入购房人账户。……”从2013年7月份至2014年5月14日我局检查，当事人对个人以住宅作抵押办理购置住房他项权证登记费并未报销一笔。关于对该他项权证登记费均先由借款人垫付，当事人与借款人所签的借款合同中并未作特别约定。当事人在未征得借款人同意的情况下，借款人被迫先行垫付本应由当事人缴纳的他项权证登记费。当事人该行为是强迫消费者接受不公平条件侵犯消费者合法权益违法行为。

四、自由裁量权

根据《**省工商行政管理机关行政处罚自由裁量权适用规则》第九条第（七）项“当事人有下列情形之一的，可以依法从重处罚：……（七）被警告后，继续实施违法行为的；”及《**省工商行政管理机关行政处罚自由裁量权参照执行标准》六十五条第（四）项第二目第（四）小点、《**省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》第十一条：“违反本办法第七条规定的，由工商行政管理部门按照下列规定处理：……。（四）强行销售、强行服务或者强迫消费者接受不公平条件的，责令改正，退还商品价款或者服务费用，并处商品价款或者服务费用一倍至五倍的罚款，情节严重的，责令停业整顿或者吊销营业执照。……。2、构成第四项，强行销售、强行服务或者强迫消费者接受不公平条件的。……（3）、商品价款或服务费用超过五千元，或强迫行为涉及超过二十户（次）不超过三十户（次）的，并处以商品价款或服务费用四倍以上五倍以下的罚款；”之规定，当事人在我局责令改正以后，仍然继续实施由借款人支付个人房屋抵押登记消费贷款他项权证登记费行为，按照上述规定对当事人处以转嫁费用48800元的四倍即195200元罚款。具体罚款数额建议由市局局长办公会决定。

五、处罚依据及建议

    依据《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十六条第一款第（十）项：“经营者有下列情形之一，除承担相应的民事责任外，其他有关法律、法规对处罚机关和处罚方式有规定的，依照法律、法规的规定执行；法律、法规未作规定的，由工商行政管理部门或者其他有关行政部门责令改正，可以根据情节单处或者并处警告、没收违法所得、处以违法所得一倍以上十倍以下的罚款，没有违法所得的，处以五十万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿、吊销营业执照：……（十）法律、法规规定的对损害消费者权益应当予以处罚的其他情形。”、《**省实施<中华人民共和国消费者权益保护法>办法》第十一条第（四）项“违反本办法第七条规定的，由工商行政管理部门按照下列规定处理：……。(四)强行销售、强行服务或者强迫消费者接受不公平条件的，责令改正，退还商品价款或者服务费用，并处商品价款或者服务费用一倍至五倍的罚款”、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”之规定，责令当事人改正、退还借款人支付的抵押登记费用。建议对当事人作出如下处罚：

一、责令停止违法行为。

二、处以罚款100000元人民币。