「就历史经验论，任何一制度，绝不能有利而无弊。任何一制度，亦绝不能历久而不变。」——钱穆
1952年春，钱穆先生应邀，以“中国历代政治得失”为题进行了五次讲演，后根据讲义整理而成本书，分别从“政府的组织”“考试和选举”“赋税制度”“国防与兵役制度”四个方面，对汉、唐、宋、明、清五个朝代的政治得失作出分析评说。
本文为本书整理笔记：
📖 第一讲：汉代
一 汉代政府组织
（一）皇室与政府
皇帝是国家的唯一领袖，而实际政权则不在皇室而在政府。代表政府的是宰相。皇帝是国家的元首，象征此国家之统一；宰相是政府的领袖，负政治上一切实际的责任。
（二）中央政府的组织
三公：丞相、太尉、御史大夫
九卿（隶属于宰相）：太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司农、少府
（三）汉代地方政府
分级：郡、县
二 汉代选举制度
史称“乡举里选”，是“读书人”的政府，分为三种：
1. 无定期选举：政府下诏希望全国各地选举人才到朝廷。
2. 特殊选举：政府下诏征求特殊人才（出使绝域的人才、军事、治水人才等），大家可以举，也可以自荐。
3. 有定期选举：孝廉
从汉代起，中国历史上此下的政府，既非贵族政府，也非军人政府，又非商人政府，而是一个崇尚文治的政府，即“士人政府”。
三 汉代经济制度
对工商业：节制资本
对农民田租：轻徭薄赋
四 汉代兵役制度
汉代国民兵役为全国皆兵制，分类：
1. 到中央作卫兵
2. 到边郡作戍卒
3. 在原地方服兵役
五 汉制得失检讨
汉代制度缺点：
经济方面：土地问题没有解决，形成兼并；富者田连阡陌，贫者无立锥之地，使政府的减轻租税政策全失功效。
军队制度：全国皆兵制，一则军队数量太多，二则训练太简略，调动不方便；结果全国皆兵，弄得有名无实。
东汉政治制度上的另一个大问题是不曾有管束皇帝的制度。
选举：选举制度＝门第社会
汉代制度优点：
将政府和皇室划分，宰相和皇帝并列
选举：采取一项以教育与知识与行政实习之成绩来定取舍进退之标准，懂得平均分配到全国各地区
经济：轻徭薄赋，宽假平民；裁抑富厚，导致平等
一项好制度，若能永远好下去，便将使政治窒息，再不需后代人来努力政治了。惟其一切制度都不会永久好下去，才使我们在政治上要继续努力，永久改进。制度也只是历史事项中之一目，人类整部历史便没有百年不变的，哪能有一项制度经过一两百年还算得是好制度呢？
📖 第二讲：唐代
一 唐代政府组织
（一）汉唐相权之比较
唐代把汉代宰相职权正式分配给三省：中书省，门下省和尚书省。换言之，即是把以前皇室滥用之权重交还政府。
（二）唐代中央政府三省职权之分配
中书省主发令。门下省接获诏书后加予复核。尚书省执行。
（三）中央最高机构政事堂
门下省和中书省举行联席会议的场所，称为“政事堂”。凡属皇帝命令，在“敕”字之下，须加盖中书、门下之印，即须政事堂会议正式通过，然后再送尚书省执行。
由此可见，中国传统政治，本不全由皇帝专制，也不能说中国人绝无法制观念。
（四）尚书省与六部
尚书省共分六部：
吏部：主管人事及任用之权
户部：掌管民政、户口等事
礼部：主管宗教、教育事宜
兵部：掌军事
刑部：掌司法
工部：主管建设
（五）唐代地方政府
地方行政分级：州、县
（六）观察使与节度使
观察使：由中央派到各地区活动巡视观察地方行政
节度使：若观察使巡视边疆，在边防重地停驻下来，中央要他对地方事务随宜应付，临时得以全权支配，这即成为“节度使”。
二 唐代考试制度
（一）魏晋南北朝时代之九品中正制
九品中正制大体是指由各州郡分别推选大中正一人，所推举大中正必为在中央任职官员且德名俱高者。大中正再产生小中正。中正就是品评人才的官职名称。大、小中正产生后，由中央分发一种人才调查表，在该表中将人才分为九等，上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下。此表由各地大小中正以自己所知将各地流亡人士无论是否出仕皆登记其上，表内详记年藉各项，分别品第，并加评语。小中正襄助大中正审核后将表呈交吏部，吏部依此进行官吏的升迁与罢黜。此项制度使得当时的官吏选拔有了一客观标准。
（二）唐代之科举
自由竞选，所谓“怀牒自列”。既不需地方长官察举，更不需中央九品中正评定；把进仕之门扩大打开，经由各人各自到地方政府报名，参加中央之考试。
三 唐代经济制度
（一）唐代的租庸调制
租庸调：“租”是配给人民以耕种的田地，年老仍缴还政府。“庸”即是役，乃人民对国家之义务劳役。“调”是一种土产贡输，各地人民须以其各地土产贡献给中央。
租庸调结束了古代井田、均田一脉相传的经济传统。
（二）唐代账籍制度
当时的户口册叫作“籍”。须造三分，一本存县，一本送州，一本呈户部。政府的租、调，全都以户籍为根据，其用意颇有些近似现代所谓的“计划经济”。
（三）唐代的两税制
两税制开始于唐德宗建中元年，为当时掌理财务大臣杨炎所策划。因其一年分夏秋两次收税，故有此称。两税制是“户无主客，以见居为簿”，“人无丁中，以贫富为差”的。
弊病是这项制度将“全国各地田租照同一规定数额征收”这一精神废弃了，导致全国各地的田租额轻重不等，大相悬殊。两税制开浚了此后自由经济之先河。
（四）汉唐经济财政之比较
汉代：武帝创行盐铁政策，不让民间有过富，在经济上层加以一种限制，但下层仍贫穷。
初唐：租庸调制，轻徭薄赋，侧重为民制产，不让民间有穷人，上层的富民能自由发展。
晚唐：租庸调制崩溃，改成两税制，茶盐各项一一收税，便和汉代差不多。
四 唐代兵役制度
兵农合一，在武装集团寄托生产，要求每个军人种田，不使军人坐食饷粮，当时称为“府兵”。
五 唐代制度综述
唐代是中国历史上在政治制度方面最大的一个转捩中枢。罗马帝国亡了，以后就再没有罗马。唐室覆亡以后，依然有中国，有宋、有明、有现代，这是中国历史最有价值、最堪研寻的一个大题目。但专就中国史论，汉以后有唐，唐以后却再也没有像汉唐那样有声色、那样值得我们崇重歆羨的朝代或时期了。那也是值得我们警惕注意的。
📖 第三讲：宋代
一 宋代政府组织
（一）宋代中央政府
宋是五个朝代里最弱的一环。宋之于唐，就像东汉之于西汉，有事而无政。有形势推迁，而无制度建立。
（二）相权之分割
相权：只有中书省在皇宫里单独取旨，称“政事堂”，和枢密院同称“两府”，“枢密院”管军事。中书和枢密对立，也就是宰相管不着军事。
财政：掌握在三个司（户部司、盐铁司、度支司<管经济出纳的>）
用人：设“考课院”，用人之权，全不在宰相。
（三）君权之侵揽
君权重，相权轻：宋代的最高政令之最后决定权在皇帝，而不在宰相。皇帝不仅有同意权，还有参加意见之权。
（四）谏垣与政府之水火
谏官，就其官职名义，便是专叫他追随皇帝，在皇帝近旁，专来谏诤和讽议皇帝的言行。但到了宋代，谏官须由皇帝亲擢，于是他不再为纠绳天子，反来纠绳宰相。
（五）宋代地方政府
分三级：最高一级称“路”。中一级是府、州、军、监。最低一级仍是县。宋代无地方官，只暂时派中央官员来监管地方事。
每一路有四个监司官，普通称为帅、漕、宪、仓：
“帅”是安抚使，掌一路兵工民事，领军旅禁令，赏罚肃清。
“漕”是转运使，掌财赋，领登耗上供，经费储积。
“宪”是提刑按察使，掌司法，领狱讼曲直，囚徒详覆。
“仓”是提举常平使，掌救恤，领常平义仓，水利敛散。
二 宋代考试制度
宋代科举所获影响与唐代不同：
1. 唐代门第正盛，应考的多是门第子弟。宋代应考的多是寒窗苦读的穷书生，他们没有门第家训，对政治传统、私人学养更是茫然无知。
2. 唐代考试，有公卷（考生将平日成绩遍送政府前辈阅看）、通榜（据社会及政府前辈舆论来拔取知名之士）之制。宋代则有糊名之制（所凭真是考试成绩）。
3. 唐代考试及第未必即获任用，要经各衙门长官辟署，在幕府作僚吏，对政事先有一番实习。宋代及第即得美仕，反而没有如唐代般还能保留得两汉以来一些切实历练之遗风美意。
针对宋代考试制度的改革方案：
1. 把学校教育来替代考试。
2. 把考试内容改变，不考诗赋，改考经义。
三 宋代赋税制度
王荆公订“免役法”，由政府规定，叫地方出钱，每家摊派。如此可免地方上私家为政府办公差破产之苦。
四 宋代兵役制度与国防弱点
宋代军队分两种：一称禁军（为中央用，身长体重都有规定），一称厢军（为地方用，不合禁军标准的）。
太宗即位，曾两次对辽亲征，但都打了败仗，以后便不能裁兵，不能复员，同时也不敢和辽国再打仗。宋代随即变成养兵（抵御外患）却不能打仗，而提倡文治，渐渐造成兵骄卒悍，文官武官都逐渐增多，国家负担一年重过一年，再也无法扭转形势。
国防资源：保马政策
📖 第四讲：明代
一 明代政府组织
（一）明代之中央政府
宰相废止，设“六部尚书”，此外有一个“都察院”，专掌弹劾纠察。都察院和六部合起，并称“七卿”。七卿之外，还加一个“通政司”（管理奏章），一个“大理院”（主平反），则称“九卿”。此乃一多头政府，政府诸长官全成平列，上面总其成者是皇帝。
朝廷处事原则，须经：
廷推：小官归吏部尚书任用，大官由七卿、九卿或再加上面的巡抚、总督开会来公开推举；
廷议：各部不能单独决定的大事，常由七卿、九卿公决；
廷鞫：三法司解决不了的大狱讼，由七卿、九卿开会定谳。
（二）明代内阁制度
内阁：明代皇帝的秘书处，秘书便是“内阁大学士”，协助皇帝处理公务。
明代内阁官低权重／太监干政
制度牵制人事：明代内阁学士不得擅自做宰相（张居正），这是明代政制上最大的法理，也是明代之所以异于汉、唐、宋传统的。
（三）明代地方政府
政令传达靠驿骑，驿路通全国，到处都有站。
（四）元明以下之省区制度
元代开始有“行中书省”。中书省是当时中央的宰相府，“行省”就是一个行动的中央政府，分驻在地方来管事。因此地方无权，权只在中央。
行省制的内在精神：为了军事控制，使全国各省支离破碎，既不能统一反抗，任何一区域也很难单独反抗。
（五）明代地方监司官及督抚
明制行政制度由低到高：县——府、州——省（承宣布政使司）——分司
监司官：将地方高级政府再派到低级去
督抚：即总督和巡抚，必有大事才派出此等官，并且都带一个“都御史”的衔。这就是说，由中央政府都察院的都御史临时派到地方去办事，所办是巡抚、总督等事。
若非地方政治失败，又何须中央来临制地方？这是中国政治史上一大失败。
（六）明清两代之胥吏
在中国政治上的“流品”观念里，胥吏被人看不起。胥吏是没有出身的。先是不准做御史，后又不准考进士。结果只叫考生或秀才之中无出路的来当胥吏。
胥吏的势力影响：铨选、处分、财赋、典礼、人命、狱讼与工程
二 明代考试制度
（一）进士与翰林院
明制进士及第以后，留在中央政府读书，成绩好的，就得入“翰林院”。进士与翰林成为政府一个储材养望之阶梯。
三 明代赋税制度
自明迄清，国家对于赋役，都有一种重要的册籍，名叫“黄册”和“鱼磷册”。“黄册”是登记户口的，“鱼磷册”是登记田亩的。本意是“限民名田”。
一条鞭法：把民间差役杂项，一并归入田赋项下，计亩征银，以求手续之简便。
四 明代兵制
卫所制度：遇出兵打仗，由朝廷派一个将军，叫作“总兵官”，所带的便是卫所军队。战事结束，总兵官把兵权交出，军队回归卫所。平时卫所军给田自养，国家不要他赋税。
📖 第五讲：清代
一 制度与法术
清代可说全没有制度。它所有的制度，都是根据着明代，而在明代的制度里，再加上他们许多的私心。这种私心，可说是一种“部族政权”的私心。一切由满洲部族的私心出发，所以全只有法术，更不见制度。
二 清代的部族政权
蒙古人、满洲人是此政权中的特殊阶级或特殊分子。
三 清代部族政权下的政府
（一）清代中央政府
清代的军机处
一种军事统治的名称，政府实际重要政令都在军机处。
清代的六部尚书
（二）清代地方政府
清代在布政使上面又常设有总督与巡抚，这种制度是一种军事统制，而这种军事统制，又完全是一种部族统制，因为各省总督、巡抚、封疆大吏差不多都是满洲人。
（三）清代的各禁区
关东三省、台湾、察哈尔、绥远、新疆
四 部族政权下之考试制度
清代的部族政权，既绝无意于把政权开放，则考试只成为羁縻牢笼之一术。换言之，只让汉人们也尝到一些甜头，开放政权之一角落，作为一种妥协之条件而止。
五 清代的统制政策
清代统治者对蒙古和西藏特别怀柔。当时是满洲人第一，蒙古人第二，再下始轮到中国人。他们一面在怀柔藩属，压迫中国。一面在羁縻中国知识分子，来减轻抵抗。又一面是压迫知识分子，而讨好下层民众。
六 民众的反抗运动
川楚教匪、太平天国
七 变法与革命
康有为主张变法不要革命，他是看了制度没有看主权。章太炎主张革命不需变法，他是看了主权没有看制度。在这两派中间，孙中山先生认为是非革命不可的，而革命之后还得要变法。变法的最要点，则是把皇位传袭彻底废除，根本不要皇帝。
📖 总论
以往传统政治几条不好的趋势：
第一，中央政府有逐步集权的倾向
第二，可以说中国历史上的传统政治，已造成了社会各阶层一天天地趋向于平等（社会无可团结的力量）。
第三，在长治久安的情形下，知识分子最多也只能维持三代。
第四，中国的政治制度相沿日久，一天天的繁密化。
中国之将来，如何把社会、政治上种种制度来简化，使人才能自由发展，这是最关紧要的。
