作者：李国鹏律师

案例类别：房地产|土地使用权|集体土地使用权出让转让纠纷

案例名称：哈尔滨市道外区团结镇人民政府与哈尔滨市华利尔化工经销有限公司合同纠纷一审、二审、再审案

案例来源：中国裁判文书网

评析焦点：集体土地使用权出让/转让行为有效还是无效？

一、案情简述

哈尔滨市华利尔化工经销有限公司（以下简称“华利尔公司”）与哈尔滨市道外区团结镇人民政府（以下简称“团结镇政府”）集体土地使用权转让合同纠纷一案：

2018年7月26日，一审法院黑龙江省哈尔滨市中级人民法院作出(2017)黑01民初438号《民事判决书》：

2019年11月25日，二审法院黑龙江省高级人民法院作出(2018)黑民终728号《民事判决书》；

2020年10月20日，再审法院最高人民法院作出(2020)最高法民申4021号《民事裁定书》。

二、法院观点简述

一审法院观点：

原文摘录“关于案涉协议效力问题。对此，首先需要确定案涉土地转让时的性质和使用用途。在团结镇政府为华利尔公司出具的涉案土地情况说明中体现案涉土地为“闲置废弃地（为深坑荒地，无法种植农作物与植物）"，在团结镇红利村民委员会出具的案涉土地情况说明中体现“出售时此地块为深3米的水坑"。这两个情况说明互相印证，能够证明案涉土地在转让时系闲置废弃地。其次，需要确定案涉协议所转让的土地权利的性质。在协议书首部载明“双方经充分协商，就甲方权属位于哈尔滨市××镇红利村红利小学门前一块（长217米、宽140米）面积为30,380平方米的土地有偿转让给乙方使用"，此内容表明团结镇政府向华利尔公司有偿转让的是土地使用权，而非所有权。综合以上两点，可以认定团结镇政府将案涉闲置废弃地的使用权有偿转让给华利尔公司。第三，关于团结镇政府是否有权转让案涉土地的问题。案涉土地归团结镇红利村所有，因红利村拖欠修路款，团结镇政府与红利村达成协议，约定双方均有权对外转让案涉土地，所得土地转让款用于偿还修路欠款。团结镇政府依此约定将案涉土地使用权转让给华利尔公司并不违反法律规定，应为有效。”

二审法院观点

原文摘录：“关于《协议书》效力的问题。本案双方当事人签订《协议书》，约定转让案涉土地使用权并实际履行，导致土地使用权性质发生变化，即由农村集体土地变为工业建设用地，但双方均未举证该土地已经政府有关部门的法定审批手续，故该《协议书》约定的内容违反法律效力性强制性规定，合同无效，一审法院认定合同有效错误，本院予以纠正。”

再审法院观点

原文摘录：“因《协议书》约定将红利村集体土地转让给华利尔公司，违反法律的强制性规定，原审法院认定无效并无不当。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任"。相较于被招商引资的企业华利尔公司，团结镇政府应当更为清楚案涉土地的性质、权属、土地规划及审批等情况。原审法院认定团结镇政府对因合同无效给华利尔公司造成损失承担80%的责任，并无不当。团结镇政府主张华利尔公司应对土地权属问题造成的损失自行承担责任的申请再审理由，缺乏事实依据和法律依据，本院不予采信。”

三、法律评析：

对一审法院观点的评析：

案件涉及到农村集体土地使用权的转让问题。我国实行土地社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，这是宪法确立的，是我国土地制度的核心。关于土地的所有权、使用权、用途管制、农用地转用等问题，均在我国《土地管理法》中有严格规定。因此，在对涉案《协议书》（实质为农村集体土地使用权转让合同）效力认定时，应当首先对涉案土地的所有权性质即是否是集体所有？是农用地还是建设用地的用途性质？是否涉及农用地转用的审批手续？这些关键问题进行准确认定。然后再结合《土地管理法》中集体土地使用、农用地转用等规定及合同法律中的效力性规定，来认定案涉行为是否违反效力强制性规定。而后再依据合同法律制度规定，对无效法律后果或有效法律后果作出处理。然而遗憾的是，一审法院在对《协议书》效力认定时，仅引述了案件事实，对十分重要的关系到转让行为效力相关法律条款都没有适用并结合事实进行裁判说理，进而最终导致对《协议书》的效力认定出现严重错误。

对二审法院观点的评析：

二审法院对《协议书》效力认定时，敏锐地抓住了案件焦点问题即：农村集体土地与工业建设用地问题。二审法院原文表述是“由农村集体土地变为工业建设用地，但双方均未举证该土地已经政府有关部门的法定审批手续，故该《协议书》约定的内容违反法律效力性强制性规定，合同无效”。二审法院看到了案涉土地从农村集体土地通过协议书形式变为工业建设用地系违反土地管理法效力强制性规定的焦点问题，并且在判决后文综述中列出了具体适用的法律条文为《土地管理法》第六十三条。相较于一审法院，二审法院说到了问题本质，对关键事实进行了明确认定，且引用了具体法律条文。

但不足的是，二审法院没有在判决法院认为部分就案件事实直接引用《土地管理法》第六十三条的具体规定进行裁判说理，使得法院认为部分稍显笼统、说理不足。另，原文“由农村集体土地变为工业建设用地”的表述，也存在含糊不清之嫌。农村集体所有表述的是土地所有权问题，而工业建设用地表述的是土地用途问题，两者并列表述显得逻辑模糊。事实上，并不是所有集体土地都不可变为建设用地，集体土地根据其用途可分为农用地、建设用地、未利用地。使用集体建设用地的法定用途有且只有三种（2020年1月1日实施修正后的土地管理法后用途有扩展）：村民住宅建设、兴办乡镇企业、乡村公共设施与公益事业。除该三种用途外，要作为建设用地则要通过征收程序将集体土地变为国有土地，而后通过国有土地使用权有偿出让取得使用权。不论是集体土地法定用途下的建设用地，还是国有土地下的建设用地，涉及到农用地转用为建设用地的，都必须必须必须要有农用地转用审批手续。没有农用地转用审批手续，政府部门擅自批准用地或企业个人擅自用地的，都属严重违法行为。

对再审法院观点的评析：

再审法院对《协议书》效力的原文表述是“因《协议书》约定将红利村集体土地转让给华利尔公司，违反法律的强制性规定，原审法院认定无效并无不当。”即关于效力认定方面，最高人民法院认可二审法院的效力认定。作为再审案件，最高人民法院主要是对再审申请人提出的再审事由是否符合法定再审事由进行审查，无可厚非。但笔者认为，最高人民法院的裁定或判决对司法实践具有重大指导意义。因此，最高人民法院在判决或裁定的法院认为部分，要么对不属于再审事由的内容不做表述，要表述则要进行极具说服力的详尽的裁判说理。本案中，最高人民法院对《协议书》效力认定方面的表述则显得太为简要。笔者认为最高人民法院应该进行更为详细具体的裁判说理更为合宜。

四、其它

结语：本案例涉及的农村集体所有的土地在不符合土地管理法规定的三种法定用途且未经严格的农用地转用审批手续的情况下，将集体土地流转到企业手中，最终被认定无效。

建言：农村集体土地的使用、转让等问题受到《土地管理法》的严格限制，不论是个人还是企业在涉及集体土地交易时都要慎之又慎。

声明：本案例评析仅供阅读交流，不代表具体个案的法律意见、建议或决策依据。如您需要法律建议或其他专业分析，请与本文作者联系。