管理政府机构比管理企业更难，有两个原因。第一是目标不清晰，甚至相互冲突，所以很难衡量工作绩效；第二是对人力、资金等生产要素没有自主权，所以很难提高工作绩效。
这样说来，那政府机构就注定只能效率低下了吗？也不是。虽然面临两大难题，但也有很多政府机构运转良好，效率也不错。那么，它们是如何应对这两大难题的呢？首先，是要在目标不清晰的情况下，界定自己的核心任务；其次，是要在资源受限的情况下，依靠组织文化，实施组织激励。
下面就先来看，政府机构是怎样界定自己的核心任务的。
前面说了，政府机构的法定目标都相当模糊，必须把模糊的目标落实为具体的任务，才有可能开展工作。理论上，从一个目标可以发展出很多种任务，但一个机构的资源总是有限的，它实际上只会确定一个核心任务，而把其他任务放在次要位置。至于怎样确定核心任务，那就是八仙过海、各显神通了。
如果任务的难易程度不同，那么最常见的，就是把最容易执行的任务作为核心任务。比如，美国国家公路交通安全管理局，顾名思义，它的目标是保障公路交通安全。那具体如何保障呢？有三种途径：一是帮助公众提高驾驶技能，培养良好的驾驶习惯；二是改进道路设计；三是减少汽车缺陷。这三项任务中，培训公众安全驾驶是一件费力不讨好的事情，改进道路设计则是一项耗时耗钱的大工程。但是，要求汽车制造商重新设计汽车，让车变得更防撞，却是立竿见影的事情。所以不奇怪，这家机构把自己的核心任务定义为提高汽车的安全性能。
再举一个例子。美国职业安全与健康管理局，顾名思义，它的目标是保障工人在工作场所的安全与健康。但是，这家机构长期把自己的核心任务定义为保障安全，却迟迟不颁布健康标准。为什么呢？因为安全问题比健康问题更容易评估和解决。如果工人从平台上落下来摔伤了腿，事情的原因、后果及改进方案都简单清晰；但如果工人在化工厂工作15年后发现了癌症，那么事情的因果关系就很难弄清楚，具体需要什么程度的保护措施也说不清。
好，这是界定核心任务的一种常见方法，挑最容易的去做。不是说这样做就不对，实际上，当你不知道从哪里开始的时候，挑容易的问题入手，是合理的选择。不过，也有一些机构是反过来，挑比较难的去做。为什么它们愿意去啃硬骨头呢？这跟机构中主流人员的专业背景有关。专业人士一般对处理普通问题不感兴趣，他们会根据自己的专业背景去界定核心任务。比如还是刚才讲的美国职业安全与健康管理局，这家机构后来引进了一批科学家和公共卫生专家，他们立马把工作重点放在了研究健康问题上。
你可能想不到，美国最神秘的机构之一——中央情报局，它的核心任务也并不是来自上级，而是由它的主流人员的专业背景来界定的。中央情报局成立于二战刚结束时，当时上头给它安排的任务，是整合、协调各家情报机构获得的情报，然后撰写报告，向高层决策者提供情报分析。
后来，一大批外来人士调入了中央情报局。这些人来自战略情报局，主要是在二战期间主持敌后间谍工作。这批人后来成为了中央情报局的主流，他们带来的工作方式，改变了中央情报局的核心任务——从坐在办公室里写报告，变为在海外采取秘密行动，策反敌对势力，等等。当时在美国的众多情报机构里，还没有哪家能做到这一点，中央情报局作为一家新机构，迅速建立起了自己的威望。
你可能觉得，让专业人士来界定机构的核心任务，是不错的选择。但是，如果一个机构中出现了两种专业人士，势均力敌，那么事情就不好办了。来看美国联邦贸易委员会的例子。这个机构的目标是，阻止企业进行不公平竞争和某些价格歧视，以及反垄断。但是，具体什么算不公平竞争，什么算垄断，可以有多种理解。
联邦贸易委员会由两类专业人士组成：律师和经济学家。律师喜欢从证据的角度去看问题，是否起诉一家企业，要看掌握的证据是不是充分。而经济学家喜欢从市场竞争的角度去看问题，是否起诉一家企业，要看它有没有实际损害消费者的利益。这两种起诉标准定义了两种核心任务，结果律师和经济学家争吵不休，律师说经济学家是教条主义者，经济学家指责律师是没有原则的人。可见，纯粹依赖专业人士来确定机构的核心任务，有时候也会出现问题。
那么，还有没有更好的方法呢？作者认为，如果一个组织能针对当下面临的主要困境，来确定自己的核心任务，那么组织绩效就能够明显提升。比如前面提到，学校很难说清楚什么是好的教育，也就不好界定自己的核心任务。不过，具体到每个学校，它们所面临的主要困境不同，核心任务也就不一样。
来看书里的例子。美国亚特兰大市有一所公立中学，是公认的差学校。学生打架斗殴，老师消极怠工，其他学校还纷纷把问题学生都踢到这所学校来。但是后来，这所学校发生了神奇的转变，变成一所模范高中。在这个过程中，学校的经费并没有增加，组织结构也没有变化，其间到底发生了什么呢？
新来的校长发现，这所学校的主要困境还不是教学本身的问题，而是校风校纪差，师生士气低落。所以，校长没有把核心任务定义为改进教学，而是建立秩序和安全感。他雷厉风行，颁布了师生着装手册，清除了墙壁上的乱涂乱画，要求必须时刻保持学校的整洁。这一系列措施让学校焕然一新，课堂井然有序，师生的精神面貌也大为改观，学校很快走上了正轨。你看，针对主要困境来界定核心任务，往往能显著提升组织绩效。
总结一下，政府机构提升绩效的第一步，就是清楚界定自己的核心任务。方法包括：从容易的任务入手，从人员的专业背景入手，从面临的主要困境入手，等等。从困境入手，可以显著提高组织绩效。
在确定了核心任务之后，那么接下来，怎样才能让组织成员齐心协力来完成这个任务呢？这就是政府机构提升绩效的第二步，依靠组织文化，实施组织激励。
前面说了，政府机构实施组织激励的方法很有限，既不能随意晋升或者解雇员工，也不能发放高额奖金，更不用提什么股权激励了。这么说来，应该所有的公务员都消极怠工才对，但这显然不符合事实。那么，公务员努力工作的动力，到底来自哪里呢？先来看一个极端的例子，就是战场上的士兵。
如果站在理性经济人的角度看，一个士兵在战场上冲锋陷阵的风险明显大于收益，士兵的最理性选择就是临阵脱逃。你可能会说，如果逃跑，可能会被抓住并送上军事法庭。但士兵们为什么不集体逃跑呢？这样他们就不太可能被抓住。当然，还有军官在后面监督着他们。那么，军官们为什么又不逃跑呢？毕竟将军一般会待在后方，看不到前线的情况。而且，士兵的表现和战争是否正义也没什么关系，法西斯军队的战斗力也很强。
那么，真正激励士兵的，到底是什么呢？其实就是同伴压力。每个士兵都很在意战友对自己的评价，临阵逃脱会被战友瞧不起，而英勇杀敌会被视为英雄。军官也是一样，他们最在意的是自己在其他军官心目中的形象，说白了就是个人荣誉。当一个团队越有凝聚力，那么同伴压力和荣誉感的激励效果就越好；而如果团队凝聚力不强，或者成员彼此不熟悉，那么激励效果就越差。
比如在越南战争中，美军的逃兵率很高，有的士兵甚至用手榴弹袭击自己的军官，以逃避战斗。其中一个重要原因，就是美军频繁轮换前线作战士兵，而且不是以团队为单位来轮换，而是个人轮换。这就造成士兵对同伴和上级都不熟悉，建立不起信任感，团队就没有凝聚力，同伴压力和荣誉感就不起作用了。
不过要注意，同伴压力有时候会激励工作，有时候反过来会阻碍工作。你可能听过说“霍桑实验”。这是个系列实验，在其中一个实验中，无论研究人员怎么实施激励，这组工人的产量始终保持在中等水平，就是不增长。原来，工人担心，增加产量会导致有人被裁员。在强大的同伴压力下，每个人宁愿少拿奖金，也不愿意增产。
那么，是什么决定同伴压力的激励是正面的还是负面的？答案是组织文化。好的组织文化，可以让成员一致认可组织的核心任务，并为之奉献，这就形成了使命感。使命感的最大优点是能够统一思想，让组织里的每个人都基于共同的理念来行动。这样，信息的上传下达就不会走样变形，从而极大地提高了组织绩效。对政府机构来说，最重要的激励方式，就是通过组织文化来建立使命感；那些表现卓越的政府机构，也一定拥有强大的组织文化。
当然，组织文化能提升组织绩效，这已经是一个常识。然而，本书作者还提出了一个很特别的观点，就是任何收益都会有代价，组织文化也可能会成为变革的阻碍。道理很简单，组织文化越强，成员对组织的核心任务就越认同；而当组织需要改变它的核心任务时，遭到的阻力也就越大。
还拿美军举例。二战后，美军的核心任务是保卫西欧不受苏联装甲部队的攻击。全军上下都对这个任务有高度的使命感，美军的编制和训练也都是以在西德的平原上开展大规模装甲战为背景的。但是，假想中的会战并没有发生，美军实际打的是越南战争。核心任务改变了，而组织文化的惯性还在，美国陆军仍然坚持原来的战略模式，不重视提高游击战能力，结果遭到挫败。
有时候，当组织文化过于强大，就会排挤掉组织内的其他次要任务。比如前面提到的美国中央情报局，它的核心任务是海外秘密行动，在这个基础上形成了组织文化。冷战期间，他们策反了大量苏联官员。但除此之外，中央情报局还有一个部门叫“反间谍处”，任务是查明被策反的人，是不是假装来投靠的卧底。显然，这项任务和前面说的策反任务是对立的，也和组织文化相冲突。结果很长一段时间内，反间谍处在中情局内部被边缘化。
从上面这两个例子，可以引申出一个重要问题：如果想要在一个拥有强大组织文化的政府机构里进行改革，该怎么办？以引进新技术为例，我们会发现一个有意思的现象，就是有的机构积极引进新技术，有的机构则强烈抵制新技术。这到底是为什么？还是和组织文化有关。如果新技术是有利于组织文化的，那么就会被很快引进；反过来，如果新技术需要改变组织文化，那么就会遭到抵制。
先举一个企业的例子。作者发现，百货商场在收银端往往很早就引进了计算机系统，但在库存管理方面却进展缓慢。为什么呢？原来，早期百货商场是以采购员为中心的，他们负责选品、进货和展销活动，可以拿利润分成，权力很大。如果引进计算机库存管理，等于是商场收回了采购员了大部分权力，当然就会受到抵制，而计算机收银就不涉及这个问题。
这给我们什么启示呢？一个机构想成功推行改革，最好不要一上来就对占主导地位的组织文化开刀，而是先从不对这种文化造成威胁的地方入手，再逐步推进。美国海军就是一个很好的例子。美国海军拥有三种不同的组织文化，以海军军官穿的鞋子来区分。“棕鞋”海军由航空母舰和舰载飞机组成；“黑鞋”海军由大型战舰组成，包括战列舰、巡洋舰、驱逐舰等等；“布鞋”海军由潜艇组成，因为布鞋可以减少噪音，不容易被监听。
二战以来，由航母组成的“棕鞋”海军，成为美国海军的主导文化。但这并不是自然而然发生的事情，而是一场蓄谋已久的、静悄悄的改革。在这之前，由大型战舰组成的“黑鞋”海军才是主流，他们不排斥引入飞机，但仅仅把飞机当成侦察工具，而不是独立的打击力量。
当时的海军航空局局长并不同意这种观点，但他并没有公开反对，而是指出，只有把飞机部署在与战列舰协同作战的航空母舰上，才能更好地发挥飞机的侦察功能。这样，建造航母的计划才得到了“黑鞋”海军的支持。然后，这位局长开始不动声色地全速推进航母计划，提拔大批飞行员，最终把航母舰队建成了一支完全独立于“黑鞋”海军的打击力量。
但是，这样仍然不足以使“棕鞋”海军替代“黑鞋”海军成为主导文化。真正促使这一转变发生的，是一起意外，也就是珍珠港事件。珍珠港空袭废掉了美国的5艘战列舰，“黑鞋”海军遭受重创，太平洋海战不得不依靠航母舰队，“棕鞋”海军这才成为美国海军的主导文化。你看，想要改变一个机构的组织文化，实在是太难了。
总结一下，政府机构提升绩效的第二步，是依靠组织文化，实施组织激励。表现卓越的机构，都拥有强大的组织文化，但有时候，组织文化也会成为变革的阻碍。
总结
这本书的精华内容就给你讲到这儿，下面为你总结一下，政府机构的行为逻辑。
管理政府机构比管理企业更难，首先在于政府机构的目标不清晰，甚至相互冲突，所以很难衡量工作绩效；其次是因为“委托-代理”难题，政府机构对人力、资金等生产要素没有自主权，所以很难提高工作绩效。
那么政府机构如何破解这个困境呢？第一步，就是清楚界定自己的核心任务。如果能从面临的主要困境入手，来确定核心任务，组织绩效就能够明显提升。第二步，是依靠组织文化建立使命感，实现组织激励。但组织文化是一把双刃剑，有时候会成为改革的阻力。成功的改革，往往是从不威胁组织文化的地方入手，再逐步推进。
